การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2)

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2)

俞乔 范为 (2013) ได้กล่าวถึงภาระดอกเบี้ยของหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่นว่า เงินกู้โดยตรงจากธนาคารและเงินกู้แก่บริษัทลูก มีอัตรา 6.5%

เงินทุนจากกองทุนเพื่อการลงทุนมีอัตรา 10% และ เงินระดมจากพันธบัตร 4% ส่วนหนี้สินในรูปค่าก่อสร้าง build & transfer แม้ว่าจะไม่มีดอกเบี้ย แต่ก็น่าจะเชื่อได้ว่า ค่าก่อสร้างคงรวมดอกเบี้ยอยู่แล้ว และ คงจะมีอัตราสูง เมื่อดูจากแหล่งเงินทุนทั้งหลายและการให้สิทธิประโยชน์ที่ดินของรัฐบาลแล้ว น่าจะเชื่อได้ว่าการประพฤติมิชอบเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวของเจ้าหน้าที่รัฐบาลคงจะมีอยู่ไม่น้อย 

นอกจากนี้ ระยะเวลาของแหล่งเงินทุนที่จะต้องชำระคืนอยู่ในช่วง 3-5 ปี ซึ่งถือได้ว่าเป็นระยะเวลาที่สั้นมากเมื่อเทียบกับระบบรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความก้าวหน้าแล้ว ซึ่งควรจะเป็น 5-10 ปี อันจะเป็นการลดภาระชำระหนี้ลงได้มาก 

เมื่อได้พิจารณาถึงจุดอ่อนของระบบการคลังรัฐบาลท้องถิ่นของจีนแล้ว เรื่องถัดไปคือ ขนาดของหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่น Sano (2014), Xun Wu (2015), 俞乔 范为 (2013) และ Feng (2013) ต่างได้ประมาณการภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นทั้งทางตรงและทางอ้อม (หน่วยงานในสังกัด) บนพื้นฐานการตรวจสอบจาก National Audit Office ของจีน แม้ว่าตัวเลขจะแตกต่างกันบ้าง แต่ก็ให้ภาพระดับโดยประมาณของภาระหนี้ได้ 

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2) (ตารางที่ 2)

ในส่วนของภาระหนี้โดยตรงของรัฐบาลกลางจีนที่ได้จากสำนักงานสถิติจีน ส่วนภาระหนี้รัฐบาลท้องถิ่นได้จาก Xun Wu (2015) และ Sano (2014) สัดส่วนภาระหนี้ทางตรงต่อจีดีพี มีระดับ 52.1 ในปี 2014 ส่วน Feng (2013) ประมาณการสัดส่วนภาระหนี้โดยรวม (ทางตรงและทางอ้อม) ของรัฐบาลจีนที่ 86.4% ส่วน 俞乔 范为 (2013) ได้ประมาณการสัดส่วนภาระหนี้ทางตรงต่อรายได้รัฐบาลท้องถิ่นที่ 1.82 เท่า และ Xun Wu ได้ประมาณการตัวเลขเดียวกันที่ประมาณ 1.5 เท่า ซึ่งถ้าเทียบกับของไทยในปี 2015 ที่ 2.27 แล้ว ก็ไม่ถือว่าเลวร้ายอะไร (ตารางที่ 2)

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2) (รูปที่ 4)

ขณะที่สัดส่วนของพันธบัตรรัฐบาลกลาง (China Government Bonds) และพันธบัตรรัฐบาลท้องถิ่น (Municipal Bonds) ที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนในปี 2015 ส่วนรูปที่ 3 แสดงระยะเวลาครบกำหนดชำระของพันธบัตรโดยเฉลี่ยอยู่ที่ 5-6 ปี (รูปที่ 4) แสดงความเปลี่ยนแปลงระหว่างปี 2007-2015 ของพันธบัตรรัฐบาลไทยที่มีระยะเวลาครบกำหนดชำระยาวขึ้นจาก 5 ปี เป็น 11 ปี อัตราดอกเบี้ยจาก 4.5% เป็น 3.8% และระยะเวลาครบกำหนดเกิน 10 ปี เพิ่มจาก 18% เป็น 43% (รูปที่ 2)

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2) (รูปที่ 2)

หลักการของการคลังรัฐบาลก็คือ จะต้องมีอัตราการขยายตัวของรายได้สูงกว่าอัตราการขยายตัวของ GDP ที่เป็นตัวเงินเล็กน้อย ส่วนที่เกินมาจะได้ใช้สำหรับการขยายตัวของงบประมาณและเป็นเงินชำระงบประมาณส่วนที่ขาดดุลที่ผ่านมาในอนาคต เช่น ถ้าหาก GDP ตัวเงินขยายตัว 6% ต่อปี และต้องการชำระส่วนที่ขาดดุล 10% ใน 10 ปี รายได้รัฐบาลก็ต้องขยายตัวมากกว่า เป็น 7% ต่อปี เป็นต้น แต่เนื่องจากการขาดดุลแปรผันไปสูงบ้างต่ำบ้าง ในปีที่ขาดดุลมาก รัฐบาลก็ต้องกระจายภาระหนี้ออกไปไม่ให้กระจุกตัว 

แต่ด้วยรัฐบาลท้องถิ่นขาดดุลมากถึงกว่า 40% ของรายจ่าย รัฐบาลกลางจีนจึงจำเป็นต้องเก็บภาษีและโอนเงินภาษีไปให้รัฐบาลส่วนท้องถิ่นมาตั้งแต่ปี 1994 คิดเป็นสัดส่วน 44-48% ของรายจ่ายรัฐบาลส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ภาระการชำระหนี้ของรัฐบาลจีนยังคงอยู่ในระดับต่ำที่ 2.7% ของรายจ่ายรวมเทียบกับของไทยที่ 4.4% ของรายจ่ายรวม 

รายละเอียดเกี่ยวกับการคลังของจีนทั้งรัฐบาลกลางและท้องถิ่นข้างต้น คงจะแสดงให้เห็นว่า สถานะทางการคลังของจีน ไม่ได้เลวร้ายอย่างที่สื่อตะวันตกวิพากษ์วิจารณ์มาตลอด ไม่ว่าจะเป็นปริมาณของภาระหนี้สินโดยรวม หรือภาระการชำระหนี้และดอกเบี้ยต่องบประมาณรายจ่าย 

เมื่อพิจารณาเฉพาะรัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียว อาจกล่าวได้ว่าไม่มีปัญหาเลย แต่ถ้าพิจารณารัฐบาลท้องถิ่นแล้ว คงจะต้องยอมรับว่ารัฐบาลท้องถิ่นมีภาระการพัฒนาทั้งที่รับมาจากรัฐบาลกลางและที่มาจากลัทธิเอาอย่างจากท้องถิ่นอื่น ๆ ที่มีการใช้จ่ายมาก ทำให้มีการขาดดุลงบประมาณที่สูงมาตลอด ทั้ง ๆ ที่รัฐบาลท้องถิ่นไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการก่อหนี้ แต่เท่าที่ผ่านมา รัฐบาลท้องถิ่นพยายามหลีกเลี่ยงโดยไม่ได้ก่อหนี้โดยตรง แต่จัดตั้งหน่วยงานภายใต้รัฐบาลท้องถิ่นในรูปแบบบริษัทและรัฐวิสาหกิจเพื่อทำการกู้เงินสำหรับกิจการที่มีการขาดดุลเงินสดเอง นอกจากนั้นยังหารายได้จากการให้สิทธิประโยชน์จากที่ดินหรือขายที่ดินรัฐบาลโดยตรง เป็นสัดส่วนที่สูงเพื่อสนับสนุนรายจ่ายส่วนที่ขาดดุล หรือ การเป็นหนี้โดยตรงกับบริษัทเอกชนที่ build & transfer สาธารณูปโภค 

ดังนั้น ปัญหาสำคัญที่จะต้องแก้ไขพฤติกรรมของรัฐบาลท้องถิ่นข้างต้นก็คือ การควบคุมรายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่น ให้ทำเฉพาะเรื่องที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจจะผ่านกระบวนการของสภาท้องถิ่น และ/หรือ หน่วยงานรัฐบาลกลางที่เกี่ยวข้อง เรื่องนี้ไม่ใช่สิ่งที่จะบรรลุผลได้ง่ายและในระยะเวลาอันสั้น แต่ในปัจจุบันนี้ ผู้บริหารรัฐบาลท้องถิ่นยังมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง โดยมีวาระ 5 ปี และไม่มีข้อผูกพันต่อการภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ตนเองก่อขึ้น ในขณะเดียวกัน ก็ต้องให้รัฐบาลท้องถิ่นทำการออกพันธบัตรตามที่รัฐบาลกลางพยายามให้มาเข้าระบบ แต่ก็ต้องมีการควบคุมและขออนุญาตทั้งปริมาณและวัตถุประสงค์ ซึ่งก็อาจไม่ค่อยคล่องตัวเหมือนกับที่รัฐบาลท้องถิ่นเคยทำมา แต่ก็จำเป็น ในระยะอันใกล้นี้ ปัญหาการก่อหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ผิดกฏหมายจึงไม่อาจหมดไปง่ายๆ 

คำวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลท้องถิ่นจีนอาจจะออกมาว่ามีหนี้สินล้นพ้นตัว แต่ความเป็นจริงคือ อัตราส่วนภาระหนี้ต่อรายได้งบประมาณยังต่ำกว่าไทย 俞乔 范为 (2013) ยังประมาณการทรัพย์สินของรัฐบาลท้องถิ่นจีนและได้ผลลัพธ์ว่า ภาระหนี้สินเป็นสัดส่วนเพียงประมาณ 1/4 ของทรัพย์สิน แต่ปัญหาอยู่ที่ระยะเวลาครบกำหนดชำระหนี้สินที่สั้น ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลกลางจีนจะต้องทำการพัฒนาระบบให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นโดยรวม แม้ว่าสัดส่วนภาระหนี้ต่อรายได้งบประมาณที่สูงกว่านี้ ก็ยังเป็นสิ่งที่เป็นไปได้ 

เมื่อทำได้เช่นนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจีนจะสามารถใช้จ่ายงบประมาณได้มากขึ้นในแต่ละปี โดยที่ภาระการชำระหนี้ไม่สูงมาก 

ตัวเลขของจีนที่นำมาเทียบกับของไทยข้างต้นแล้ว คงจะบอกได้ดีว่า การคลังรัฐบาลท้องถิ่นจีน ไม่ได้น่ากลัวอย่างที่คิด อยู่ในวิสัยที่จัดการได้อย่างที่ไทยทำอยู่ และยังสามารถที่จะขยายตัวเพื่ออำนวยประโยชน์แก่เศรษฐกิจจีนให้มากกว่าที่เป็นอยู่ได้