ดร.ประศาสน์ ตั้งมติธรรม

14 พฤษภาคม 2561
921

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (2)

俞乔 范为 (2013) ได้กล่าวถึงภาระดอกเบี้ยของหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่นว่า เงินกู้โดยตรงจากธนาคารและเงินกู้แก่บริษัทลูก มีอัตรา 6.5%

เงินทุนจากกองทุนเพื่อการลงทุนมีอัตรา 10% และ เงินระดมจากพันธบัตร 4% ส่วนหนี้สินในรูปค่าก่อสร้าง build & transfer แม้ว่าจะไม่มีดอกเบี้ย แต่ก็น่าจะเชื่อได้ว่า ค่าก่อสร้างคงรวมดอกเบี้ยอยู่แล้ว และ คงจะมีอัตราสูง เมื่อดูจากแหล่งเงินทุนทั้งหลายและการให้สิทธิประโยชน์ที่ดินของรัฐบาลแล้ว น่าจะเชื่อได้ว่าการประพฤติมิชอบเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวของเจ้าหน้าที่รัฐบาลคงจะมีอยู่ไม่น้อย 

นอกจากนี้ ระยะเวลาของแหล่งเงินทุนที่จะต้องชำระคืนอยู่ในช่วง 3-5 ปี ซึ่งถือได้ว่าเป็นระยะเวลาที่สั้นมากเมื่อเทียบกับระบบรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความก้าวหน้าแล้ว ซึ่งควรจะเป็น 5-10 ปี อันจะเป็นการลดภาระชำระหนี้ลงได้มาก 

เมื่อได้พิจารณาถึงจุดอ่อนของระบบการคลังรัฐบาลท้องถิ่นของจีนแล้ว เรื่องถัดไปคือ ขนาดของหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่น Sano (2014), Xun Wu (2015), 俞乔 范为 (2013) และ Feng (2013) ต่างได้ประมาณการภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นทั้งทางตรงและทางอ้อม (หน่วยงานในสังกัด) บนพื้นฐานการตรวจสอบจาก National Audit Office ของจีน แม้ว่าตัวเลขจะแตกต่างกันบ้าง แต่ก็ให้ภาพระดับโดยประมาณของภาระหนี้ได้ 

(ตารางที่ 2)

ในส่วนของภาระหนี้โดยตรงของรัฐบาลกลางจีนที่ได้จากสำนักงานสถิติจีน ส่วนภาระหนี้รัฐบาลท้องถิ่นได้จาก Xun Wu (2015) และ Sano (2014) สัดส่วนภาระหนี้ทางตรงต่อจีดีพี มีระดับ 52.1 ในปี 2014 ส่วน Feng (2013) ประมาณการสัดส่วนภาระหนี้โดยรวม (ทางตรงและทางอ้อม) ของรัฐบาลจีนที่ 86.4% ส่วน 俞乔 范为 (2013) ได้ประมาณการสัดส่วนภาระหนี้ทางตรงต่อรายได้รัฐบาลท้องถิ่นที่ 1.82 เท่า และ Xun Wu ได้ประมาณการตัวเลขเดียวกันที่ประมาณ 1.5 เท่า ซึ่งถ้าเทียบกับของไทยในปี 2015 ที่ 2.27 แล้ว ก็ไม่ถือว่าเลวร้ายอะไร (ตารางที่ 2)

(รูปที่ 4)

ขณะที่สัดส่วนของพันธบัตรรัฐบาลกลาง (China Government Bonds) และพันธบัตรรัฐบาลท้องถิ่น (Municipal Bonds) ที่เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนในปี 2015 ส่วนรูปที่ 3 แสดงระยะเวลาครบกำหนดชำระของพันธบัตรโดยเฉลี่ยอยู่ที่ 5-6 ปี (รูปที่ 4) แสดงความเปลี่ยนแปลงระหว่างปี 2007-2015 ของพันธบัตรรัฐบาลไทยที่มีระยะเวลาครบกำหนดชำระยาวขึ้นจาก 5 ปี เป็น 11 ปี อัตราดอกเบี้ยจาก 4.5% เป็น 3.8% และระยะเวลาครบกำหนดเกิน 10 ปี เพิ่มจาก 18% เป็น 43% (รูปที่ 2)

(รูปที่ 2)

หลักการของการคลังรัฐบาลก็คือ จะต้องมีอัตราการขยายตัวของรายได้สูงกว่าอัตราการขยายตัวของ GDP ที่เป็นตัวเงินเล็กน้อย ส่วนที่เกินมาจะได้ใช้สำหรับการขยายตัวของงบประมาณและเป็นเงินชำระงบประมาณส่วนที่ขาดดุลที่ผ่านมาในอนาคต เช่น ถ้าหาก GDP ตัวเงินขยายตัว 6% ต่อปี และต้องการชำระส่วนที่ขาดดุล 10% ใน 10 ปี รายได้รัฐบาลก็ต้องขยายตัวมากกว่า เป็น 7% ต่อปี เป็นต้น แต่เนื่องจากการขาดดุลแปรผันไปสูงบ้างต่ำบ้าง ในปีที่ขาดดุลมาก รัฐบาลก็ต้องกระจายภาระหนี้ออกไปไม่ให้กระจุกตัว 

แต่ด้วยรัฐบาลท้องถิ่นขาดดุลมากถึงกว่า 40% ของรายจ่าย รัฐบาลกลางจีนจึงจำเป็นต้องเก็บภาษีและโอนเงินภาษีไปให้รัฐบาลส่วนท้องถิ่นมาตั้งแต่ปี 1994 คิดเป็นสัดส่วน 44-48% ของรายจ่ายรัฐบาลส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ภาระการชำระหนี้ของรัฐบาลจีนยังคงอยู่ในระดับต่ำที่ 2.7% ของรายจ่ายรวมเทียบกับของไทยที่ 4.4% ของรายจ่ายรวม 

รายละเอียดเกี่ยวกับการคลังของจีนทั้งรัฐบาลกลางและท้องถิ่นข้างต้น คงจะแสดงให้เห็นว่า สถานะทางการคลังของจีน ไม่ได้เลวร้ายอย่างที่สื่อตะวันตกวิพากษ์วิจารณ์มาตลอด ไม่ว่าจะเป็นปริมาณของภาระหนี้สินโดยรวม หรือภาระการชำระหนี้และดอกเบี้ยต่องบประมาณรายจ่าย 

เมื่อพิจารณาเฉพาะรัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียว อาจกล่าวได้ว่าไม่มีปัญหาเลย แต่ถ้าพิจารณารัฐบาลท้องถิ่นแล้ว คงจะต้องยอมรับว่ารัฐบาลท้องถิ่นมีภาระการพัฒนาทั้งที่รับมาจากรัฐบาลกลางและที่มาจากลัทธิเอาอย่างจากท้องถิ่นอื่น ๆ ที่มีการใช้จ่ายมาก ทำให้มีการขาดดุลงบประมาณที่สูงมาตลอด ทั้ง ๆ ที่รัฐบาลท้องถิ่นไม่มีอำนาจตามกฎหมายในการก่อหนี้ แต่เท่าที่ผ่านมา รัฐบาลท้องถิ่นพยายามหลีกเลี่ยงโดยไม่ได้ก่อหนี้โดยตรง แต่จัดตั้งหน่วยงานภายใต้รัฐบาลท้องถิ่นในรูปแบบบริษัทและรัฐวิสาหกิจเพื่อทำการกู้เงินสำหรับกิจการที่มีการขาดดุลเงินสดเอง นอกจากนั้นยังหารายได้จากการให้สิทธิประโยชน์จากที่ดินหรือขายที่ดินรัฐบาลโดยตรง เป็นสัดส่วนที่สูงเพื่อสนับสนุนรายจ่ายส่วนที่ขาดดุล หรือ การเป็นหนี้โดยตรงกับบริษัทเอกชนที่ build & transfer สาธารณูปโภค 

ดังนั้น ปัญหาสำคัญที่จะต้องแก้ไขพฤติกรรมของรัฐบาลท้องถิ่นข้างต้นก็คือ การควบคุมรายจ่ายของรัฐบาลท้องถิ่น ให้ทำเฉพาะเรื่องที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจจะผ่านกระบวนการของสภาท้องถิ่น และ/หรือ หน่วยงานรัฐบาลกลางที่เกี่ยวข้อง เรื่องนี้ไม่ใช่สิ่งที่จะบรรลุผลได้ง่ายและในระยะเวลาอันสั้น แต่ในปัจจุบันนี้ ผู้บริหารรัฐบาลท้องถิ่นยังมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลกลาง โดยมีวาระ 5 ปี และไม่มีข้อผูกพันต่อการภาระหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ตนเองก่อขึ้น ในขณะเดียวกัน ก็ต้องให้รัฐบาลท้องถิ่นทำการออกพันธบัตรตามที่รัฐบาลกลางพยายามให้มาเข้าระบบ แต่ก็ต้องมีการควบคุมและขออนุญาตทั้งปริมาณและวัตถุประสงค์ ซึ่งก็อาจไม่ค่อยคล่องตัวเหมือนกับที่รัฐบาลท้องถิ่นเคยทำมา แต่ก็จำเป็น ในระยะอันใกล้นี้ ปัญหาการก่อหนี้ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ผิดกฏหมายจึงไม่อาจหมดไปง่ายๆ 

คำวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลท้องถิ่นจีนอาจจะออกมาว่ามีหนี้สินล้นพ้นตัว แต่ความเป็นจริงคือ อัตราส่วนภาระหนี้ต่อรายได้งบประมาณยังต่ำกว่าไทย 俞乔 范为 (2013) ยังประมาณการทรัพย์สินของรัฐบาลท้องถิ่นจีนและได้ผลลัพธ์ว่า ภาระหนี้สินเป็นสัดส่วนเพียงประมาณ 1/4 ของทรัพย์สิน แต่ปัญหาอยู่ที่ระยะเวลาครบกำหนดชำระหนี้สินที่สั้น ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลกลางจีนจะต้องทำการพัฒนาระบบให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นโดยรวม แม้ว่าสัดส่วนภาระหนี้ต่อรายได้งบประมาณที่สูงกว่านี้ ก็ยังเป็นสิ่งที่เป็นไปได้ 

เมื่อทำได้เช่นนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจีนจะสามารถใช้จ่ายงบประมาณได้มากขึ้นในแต่ละปี โดยที่ภาระการชำระหนี้ไม่สูงมาก 

ตัวเลขของจีนที่นำมาเทียบกับของไทยข้างต้นแล้ว คงจะบอกได้ดีว่า การคลังรัฐบาลท้องถิ่นจีน ไม่ได้น่ากลัวอย่างที่คิด อยู่ในวิสัยที่จัดการได้อย่างที่ไทยทำอยู่ และยังสามารถที่จะขยายตัวเพื่ออำนวยประโยชน์แก่เศรษฐกิจจีนให้มากกว่าที่เป็นอยู่ได้ 

 

แชร์ข่าว :
Tags:

i-Newspaperดูทั้งหมด

รัฐไฟเขียวแพ็คเกจฟื้นท่องเที่ยว