ดร.ประศาสน์ ตั้งมติธรรม

30 เมษายน 2561
1,089

การคลังรัฐบาลกลางและท้องถิ่นของจีน (1)

ในทศวรรษที่ 2010 นี้ การวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับสถานะทางการคลังของจีนว่าอยู่ในสภาวะที่เลวร้าย

มีโอกาสที่ภาระหนี้สินจะล้นพ้นตัว มีหนาหูขึ้นเรื่อย ๆ แต่สถานะที่เป็นจริงเป็นอย่างไร ไม่อาจทราบได้แน่ชัด ทั้งนี้เพราะว่าการวิพากษ์วิจารณ์ส่วนใหญ่มาจากสื่อตะวันตกที่ให้ข้อมูลประกอบน้อยมากทำให้เชื่อถือได้ยาก 

ในขณะเดียวกัน จีนไม่เคยประสบกับสภาวะเช่นนี้มาก่อน ก็ไม่อาจบอกได้ว่า สถานะจริง ๆ ของตนเองเป็นอย่างไร ดังนั้น จึงเกิดความตื่นตัวในจีนเป็นอย่างมาก ในการศึกษาสถานะทางการคลังของตนและมีบทความทางวิชาการเกิดขึ้นมากมายในช่วงครึ่งแรกของทศวรรษนี้ แต่ด้วยสภาพความรู้ทางวิชาการเกี่ยวกับการคลังรัฐบาลของจีนที่เกือบจะเรียกได้ว่าเป็นสุญญากาศ บทความทางวิชาการของจีนเกือบทั้งหมดใช้บรรณานุกรมการคลังรัฐบาลของตะวันตกเกือบทั้งหมดเช่นเดียวกัน การวิเคราะห์ที่เกิดขึ้นจึงไม่ได้พุ่งตรงประเด็นที่สำคัญ 

ที่จริงแล้ว ทฤษฎีว่าด้วยเศรษฐศาสตร์การคลังจริง ๆ มีน้อยมาก ส่วนใหญ่เกี่ยวกับลักษณะที่แตกต่างกันและผลกระทบต่อการกระจายรายได้ของภาษีประเภทต่าง ๆ นอกจากนี้แล้วถือได้ว่า หลักการทางการคลังเป็นการใช้หลักการในการบริหารการเงิน เพื่อให้บรรลุถึงซึ่งแนวทางในการใช้งบประมาณขาดดุลในขนาดที่มากที่สุดและปลอดภัยจากการล้มละลายมากที่สุด เพื่อส่งผลกระทบให้เศรษฐกิจมีการขยายตัวได้มากที่สุดเท่าที่สภาวะของแต่ละประเทศจะอำนวยให้ ส่วนการบริหารจัดการภาระหนี้ ก็ต้องเป็นไปด้วยต้นทุนที่ต่ำที่สุดในระยะยาวและการกระจายภาระการชำระหนี้ที่ส่งแรงกดดันต่อฐานะทางคลังให้น้อยที่สุด 

ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า ความรู้ทางการวิชาการในเรื่องการคลังของจีนยังอยู่ในระดับล้าหลังมากและไม่อาจจับประเด็นปัญหาทางการคลัง เพื่อตอบโต้การวิพากษ์วิจารณ์ของสื่อตะวันตกอย่างได้ผล ที่สำคัญคือ การบริหารจัดการทางการคลังยังอยู่ในฐานะที่สามารถปรับปรุงให้ดีกว่านี้ได้มาก 

การพิจารณาสถานะทางการคลังของจีนเริ่มต้นได้อย่างง่าย ๆ ด้วยการดูข้อมูลรายได้รายจ่ายของรัฐบาลกลาง ท้องถิ่น และ โดยรวมของจีนได้จากตาราง ซึ่งแสดงให้เห็นว่า รายได้/รายจ่ายของรัฐบาลจีนทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น ขยายตัวอย่างรวดเร็ว 3 ช่วงหลัก ๆ ด้วยกันคือ 1993-1994 1998-1999 และ 2007-2008 ช่วงแรกเป็นการเร่งรัดพัฒนาภายหลังการปฏิรูปเศรษฐกิจของเติ้งเสี่ยวผิง ช่วงที่ 2 เป็นการเร่งรัดพัฒนาตามนโยบายของเจียงเจ๋อหมิน และ ช่วงที่ 3 เป็นการระดมลงทุนเพื่อหักล้างผลกระทบจากวิกฤตการเงินสหรัฐอเมริกา 

เมื่อพิจารณาร้อยละการขาดดุลงบประมาณทั้งส่วนกลางและท้องถิ่นโดยรวมแล้ว จะเห็นได้ว่า การขาดดุลงบประมาณสูงขึ้นในช่วงเร่งรัดพัฒนาทั้ง 3 ดังกล่าว แต่การขาดดุลงบประมาณสูงสุดเกิดขึ้นในปี 2016 ที่ 15.6% ของรายจ่าย ตัวเลขนี้ถือว่าต่ำเมื่อเทียบกับไทย ซึ่งกฎหมายอนุญาตให้มีขาดดุลได้สูงสุดถึง 20% ของรายจ่าย การวิจารณ์จีนจึงผิดตั้งแต่เริ่มแรกแล้ว 

อย่างไรก็ตาม นั่นเป็นเพียงสิ่งผิวเผิน เมื่อพิจารณาเฉพาะงบประมาณของรัฐบาลกลางแล้วจะเห็นว่า เกินดุลรายจ่ายถึงกว่า 100% แต่เมื่อพิจารณารัฐบาลส่วนท้องถิ่นโดยรวมแล้วจะเห็นว่า งบประมาณขาดดุลทุกปีโดยไม่มีข้อยกเว้น ในระดับถึงกว่า 40% ของรายจ่ายประเด็นนี้จึงเป็นส่วนที่อาจกลายเป็นปัญหาของจีนที่ทำให้มีหนี้สินล้นพ้นตัวได้ 

สิ่งที่จะต้องทราบเกี่ยวกับลักษณะการคลังของจีนก็คือ รัฐบาลท้องถิ่นถือเป็นส่วนย่อยของรัฐบาลกลาง จึงไม่ได้มีฐานะเป็นนิติบุคคล และไม่มีอำนาจในการก่อหนี้ รูปแบบของหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่นเริ่มต้นในปี 1992 โดยรัฐบาลกลางให้อำนาจเมืองเซี่ยงไฮ้ในการออก Urban Investment Bonds เงินที่ระดมได้ถูกกำหนดให้ใช้ในการลงทุนเท่านั้น ซึ่งเหมือนกับไทยในประเด็นนี้ ด้วยเหตุที่ความต้องการใช้เงินในการพัฒนาของรัฐบาลท้องถิ่นมีมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะภายหลังวิกฤตการเงินสหรัฐอเมริกา รัฐบาลกลางจึงเริ่มทำหน้าที่ระดมเงินโดยการออกพันธบัตรรัฐบาลท้องถิ่นให้เป็นการทดลองในปี 2009 รัฐบาลท้องถิ่นใดที่ต้องการต้องขออนุมัติเป็นราย ๆ ไป ในการนี้รัฐบาลกลางคิด front end fee และ management fee 

ตั้งแต่ การเร่งรัดพัฒนาท้องถิ่นตามนโยบายการปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศของเติ้งเสี่ยวผิงเป็นต้นมา ท้องถิ่นที่มีเงินทุนภายใต้ urban investment bonds ก็เจริญเติบโตอย่างรวดเร็วและกลายเป็นตัวอย่างให้ท้องถิ่นอื่น ๆ ที่เหลือทำตามบ้าง แต่เมื่อไม่มีอำนาจในการก่อหนี้ รัฐบาลท้องถิ่นเหล่านี้จึงหาทางเลี่ยงโดยการก่อหนี้ด้วยวิธีอื่น ๆ เช่น การกู้ยืมจากธนาคารโดยตรง การตั้งบริษัทลูกและรัฐวิสาหกิจเพื่อทำการกู้เงิน การระดมทุนจากกองทุนเพื่อการลงทุน และหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่นที่มีต่อบริษัทเอกชนที่ build & transfer ของสาธารณูปโภคพื้นฐาน ซึ่งทั้งหมดนี้อาจถือว่าเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมายก็ว่าได้ และ ส่วนใหญ่ใช้วิธีการชำระหนี้ด้วยเงินที่ได้จากการให้สิทธิประโยชน์หรือการใช้หลักประกันจากที่ดินของรัฐบาล Xun Wu (2015) ได้รวบรวมรายได้จากที่ดินของรัฐบาลท้องถิ่นและพบว่าคิดเป็นสัดส่วนเมื่อเทียบกับรายได้รัฐบาลท้องถิ่นประมาณ 40% ในช่วง 2003 – 2013 สิ่งที่น่าเป็นห่วงที่สุดของวิวัฒนาการภาระหนี้รัฐบาลท้องถิ่นคือ แหล่งเงินทุนมาจากสถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร ซึ่งมีต้นทุนการกู้ยืมสูงกว่ามาก (Sano, 2014) ส่วนเงินทุนที่ได้จากการออกพันธบัตรโดยรัฐบาลระดับเหนือขึ้นไปมีเพียงประมาณ 10% เท่านั้น การตรวจสอบของ National Audit Office ในปี 2011 พบว่า หน่วยงานรัฐบาลท้องถิ่นมีการผิดนัดชำระหนี้กว่า 10% (Feng, 2013) 

สัดส่วนของแหล่งเงินทุนรัฐบาลท้องถิ่นแยกตามสัดส่วนของแหล่งที่มาได้แสดงตามรูปที่ 1 (Sano, 2014)

 

แชร์ข่าว :
Tags:

i-Newspaperดูทั้งหมด

ห่วง‘ส่งออก’ปี61หลุดเป้า8%