ชำนาญ จันทร์เรือง

คอลัมนิสต์ประจำคอลัมน์ "มองมุมใหม่"

28 มีนาคม 2561
9,274

ควบคุมบังคับบัญชา-กำกับดูแล : ปัญหาการปกครองท้องถิ่น***

จากการที่กระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือด่วนที่สุดที่ มท 0808.2/ว 2535 ลงวันที่ 19 มี.ค.2561 แจ้งองค์กรปกครองท้องถิ่น

ให้พิจารณาใช้จ่ายเงินสะสมเพื่อดำเนินการตามโครงการไทยนิยมนั้น ได้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลายทั้งจากในสื่อสังคมออนไลน์และแวดวงวิชาการ ว่าหนังสือดังกล่าวมีความถูกต้องหรือไม่ตามหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง (กระทรวง, ทบวง, กรม) กับราชการส่วนท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนจังหวัด, เทศบาล, องค์การบริหารส่วนตำบล, กรุงเทพมหานคร, เมืองพัทยา) ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ในลักษณะ “การควบคุมบังคับบัญชา” เช่นนี้

การควบคุมบังคับบัญชา (Controle Hie’rarchiue) เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบ ทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด,อำเภอ) หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกัน หรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแล (Tutelle Administrative) เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับ หรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล คือ การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีก ผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย (le’galite’) และควบคุมได้ความเหมาะสม (opportunite’) ซึ่งเป็นดุลพินิจ

ส่วนการกำกับดูแลนั้นอำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของการกระทำนั้น เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ (de’centralisation) การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่นนั่นเอง

จากวิทยานิพนธ์เรื่อง การควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์การบริหารส่วนตำบล ของ อนุรักษ์ กาวิโจง ซึ่งผมเป็นกรรมการสอบวิทยานิพนธ์นี้ด้วยคนหนึ่ง พบว่าการควบคุมด้วยวิธีสั่งการผ่านหนังสือราชการจากรัฐส่วนกลางสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นอุปสรรคต่อความเป็นอิสระในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น และรัฐส่วนกลางยังไม่มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจ ในกระบวนการบริหารงานปกครองให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นภายใต้หลักกฎหมายและหลักของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนแต่อย่างใด

ผมขอยกตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่เป็นการสั่งการในลักษณะนโยบายโดยใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น หนังสือราชการประจำปีงบประมาณต่างๆ ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับโครงการเงินอุดหนุนทั่วไปภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งปี 2555, เรื่องที่เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหายาเสพติดและล่าสุดก็คือหนังสือสั่งการที่เกี่ยวกับโครงการไทยนิยมที่ผมได้ยกมากล่าวไว้ในเบื้องต้น

หนังสือราชการจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่นมักมีลักษณะเป็นคำสั่งที่เป็นการบังคับที่แตกต่างกันไปตามสถานการณ์ และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินของราชการส่วนกลาง ในบางครั้งหนังสือสั่งการเหล่านั้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับเพื่อให้ปฏิบัติตามนโยบายอีกด้วย อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้หนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาลและเป้าหมายในการบริหาราชการแผ่นดิน โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด

แน่นอนว่าเมื่อมีหนังสือสั่งการในลักษณะเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อภาระหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะต้องรับภาระงานที่เพิ่มขึ้นจากปกติ กระทบต่อบุคลากรในการที่ต้องสูญเสียกำลังเจ้าหน้าที่เพื่อการนี้ และที่สำคัญก็คือกระทบต่องบประมาณขององค์กรปกครองท้องถิ่นเอง อันเป็นการสูญเสียโอกาสในการพัฒนาท้องถิ่นและความคิดสร้างสรรค์สิ่งใหม่ๆ ขึ้นมา

เมื่อองค์กรปกครองท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารราชการตามแนวทางของตน ย่อมไม่สามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนและการพัฒนาท้องถิ่นของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะการพัฒนากับการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นควรเป็นเรื่องที่ท้องถิ่นเองจะต้องดำเนินการ เนื่องจากคนในท้องถิ่นย่อมรู้ดีว่าท้องถิ่นต้องการอะไร หรือมีปัญหาอะไรที่ควรแก้ไข ฉะนั้น เมื่อเป็นการสั่งการจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคที่รับต่อมาจากส่วนกลางอีกที ย่อมเป็นการพัฒนาหรือการแก้ไขปัญหาที่ไม่ตรงจุดและไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นได้อย่างแท้จริง

กล่าวโดยสรุปก็คือการสั่งการผ่านหนังสือราชการจากแนวนโยบายของรัฐบาลหรือจากราชการส่วนกลาง จึงเป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง (centralization) ไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจภายใต้หลักนิติรัฐอันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกรอบของกฎหมาย โดยที่รัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชน และให้ประชาชนมีสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง (self determination rights) ได้

บทบาทของราชการส่วนกลางจึงควรมีเพียงการกำกับดูแลท้องถิ่นภายใต้หลักการกระจายอำนาจเท่านั้น มิใช่เป็นอำนาจการควบคุมบังคับบัญชา เพราะราชการส่วนกลางมิใช่ผู้บังคับบัญชาที่จะใช้อำนาจต่อองค์กรปกครองท้องถิ่นในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอาศัยการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจแต่ปาก ทว่าแฝงการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางผ่านหนังสือสั่งการเป็นเครื่องมือควบคุมองค์กรปกครองท้องถิ่นจนกระดิกกระเดี้ยไม่ได้เช่นปัจจุบันนี้

*** ชื่อเต็ม: การควบคุมบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแล : ปัญหาการปกครองท้องถิ่นไทย

แชร์ข่าว :
Tags:

i-Newspaperดูทั้งหมด

จีนโต้สหรัฐขึ้นภาษี‘2แสนล้าน’