ปัญหาคอร์รัปชันไทยดีขึ้นหรือแย่ลง

หลังมีการประกาศผลการจัดอันดับดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) ขององค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International-TI) ที่ประเทศไทยปีนี้ได้ 37 คะแนนจากร้อย ดีขึ้นสองคะแนนจากปีก่อน อยู่ในอันดับที่ 96 จากทั้งหมด 180 ประเทศ ผลดังกล่าวทำให้สื่อมวลชนสนใจขอความเห็นเกี่ยวกับสถานการณ์คอร์รัปชันว่าดีขึ้นหรือแย่ลง นอกจากนี้ ก็ได้ไปร่วมแสดงความเห็นในอีกสองเวทีเรื่องคอร์รัปชัน เวทีแรกจัดโดยนักธุรกิจต่างชาติ อีกเวทีเป็นการสัมมนาของ ป.ป.ช. วันนี้ก็เลยอยากจะแชร์เรื่องนี้ให้แฟนคอลัมน์ “เศรษฐศาสตร์บัณฑิต” ทราบ

ตัวเลข CPI ที่ปรับขึ้นสองคะแนน เป็นการเปลี่ยนแปลงที่ดี แม้จะเพิ่มน้อย แต่ก็ดีกว่าถ้าจะลดลงติดต่อเป็นปีที่สอง ปี 2017 คะแนน CPI ประเทศไทยที่ดีขึ้นมาจากคะแนนในสามดัชนีเกี่ยวกับ ความเห็นนักธุรกิจ การบังคับใช้กฎหมาย และความเสี่ยงประเทศ ประเมินโดย Global Insight ที่ปรับตัวดีขึ้น ขณะที่คะแนนจากอีกสองดัชนี คือ ความเสี่ยงประเทศ ประเมินโดย Economic Intelligence Unit และความเสี่ยงด้านการเมืองคงที่ แต่มีคะแนนอีกจากสามดัชนีที่ลดลง คือ ดัชนีชี้วัดความสำเร็จในการควบคุมคอร์รัปชัน ดัชนีชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย และมุมมองนักธุรกิจเกี่ยวกับการติดสินบนและการทุจริต การเปลี่ยนแปลงสุทธิแล้วเป็นบวก คะแนน CPI ปี 2017 จึงปรับดีขึ้นสองคะแนน

แม้ตัวเลขจะดีขึ้นจากการประเมินของต่างประเทศ แต่ข่าวที่ออกมาในประเทศ และผลการประเมินในประเทศเองช่วงหกเดือนหลังปีที่แล้วของมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย ให้ความรู้สึกว่าปัญหาคอร์รัปชันยังไม่ดีขึ้น แต่แย่ลง ชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดของการใช้ดัชนีคอร์รัปชันที่วัดความรู้สึกของผู้คนเกี่ยวกับคอร์รัปชันมาเป็นตัววัดสถานการณ์คอร์รัปชัน เพราะความรู้สึกของผู้คนจะอ่อนไหวตามข่าว ตามอารมณ์ของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ในเรื่องนี้ วิธีแน่นอนกว่าก็คือ ดูตัวเลขสำรวจในกรอบเวลาที่ยาวขึ้น คือ ดูเป็นแนวโน้มหลายปี ซึ่งในกรณีของไทย ถ้าจะเปรียบเทียบกับต่างประเทศ ปัญหาคอร์รัปชันของเราอยู่ในระดับค่อนข้างรุนแรงและมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นช่วงสิบปีที่ผ่านมา

ที่สำคัญ ลักษณะของปัญหาของเราชี้ว่า คอร์รัปชันในประเทศไทยไม่ใช่ปัญหาการจ่ายเป็นครั้งคราว แต่เป็นปัญหาเชิงระบบที่ฝังอยู่ในพฤติกรรมของคนในสังคม ทั้งนักการเมือง ข้าราชการ นักธุรกิจ และประชาชน ที่ทุกคนมีส่วนหรือยอมให้ปัญหาเกิดขึ้น ดังนั้น ถ้าจะแก้ปัญหาให้สำเร็จ การแก้ไขปัญหาจะไม่ใช่ความรับผิดชอบของคนใดคนหนึ่งหรือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง แต่เป็นความรับผิดชอบของทั้งภาคการเมือง ภาคข้าราชการ ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม ที่ต้องร่วมกันเปลี่ยนพฤติกรรมคอร์รัปชันของตนที่มีอยู่ เพื่อลดการทุจริตคอร์รัปชัน เป็นหน้าที่ของทุกฝ่าย ที่ต้องเปลี่ยนพฤติกรรม เพื่อช่วยกันแก้ปัญหา ไม่ว่าจะเป็นนักการเมือง นักธุรกิจ ข้าราชการ หรือประชาชน

ในงานสัมมนา Thailand’s Transparency Scorecard จัดโดย Dataconsult เมื่อวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ที่ผู้ฟังส่วนใหญ่เป็นนักธุรกิจต่างประเทศ คำถามที่ถูกถามมากคือ มองการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันขณะนี้ว่าประสบความสำเร็จหรือไม่ ซึ่งคำตอบของผมคือ ยังไม่สำเร็จ แต่มีความคืบหน้า เพราะ

หนึ่ง ความสนใจและความต้องการแสดงออกของคนไทยเรื่องปัญหาคอร์รัปชัน นับวันจะมีมากขึ้น คือ พร้อมที่จะแสดงตน อยากมีเสียง เปิดโปง และส่งข้อความในสังคมออนไลน์ว่าไม่ชอบ ไม่เห็นด้วยกับการทุจริตคอร์รัปชันที่เกิดขึ้น ซึ่งโมเมนตัมนี้ในสังคมไทยจะยิ่งมีมากขึ้นๆ สอง จำนวนบริษัทเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ CAC ที่เน้นให้บริษัทประกาศนโยบายทำธุรกิจสะอาด ไม่รับไม่จ่ายสินบน พร้อมมีการวางระบบควบคุมภายในเพื่อป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน นับวันจำนวนบริษัทที่เข้าร่วมประกาศเจตนารมณ์ก็เพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง ทั้งที่เป็นการเข้าร่วมโดยสมัครใจ ล่าสุด มีบริษัทที่เข้าร่วมประกาศเจตนารมณ์ 889 บริษัท ซึ่งในจำนวนนี้ มีบริษัทที่ผ่านการรับรองจากโครงการ CAC ว่ามีนโยบายและแนวปฏิบัติต่อต้านการทุจริตตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการ CAC กำหนด 314 บริษัท สาม เครื่องมือใหม่ๆที่ใช้ในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในส่วนของการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐก็เริ่มมีการขยายผล เช่น โครงการสัญญาคุณธรรมหรือ Integrity Pact ล่าสุด ช่วงปี 2558-2561 มีจำนวนโครงการที่จะจัดให้มีผู้สังเกตการณ์อิสระติดตามโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เพื่อให้เกิดความโปร่งใส มากถึง 61โครงการ เป็นวงเงินลงทุนรวมทั้งสิ้น 5.75 แสนล้านบาท

สิ่งเหล่านี้ชี้ว่าความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันโดยฝ่ายต่างๆกำลังมีมากขึ้น รอแต่ผลที่ความพยายามเหล่านี้จะทำให้พฤติกรรมทุจริตคอร์รัปชันลดลง ซึ่งคงจะเกิดขึ้นแน่นอน ถ้าความพยายามยังมีต่อเนื่องและเข้มแข็ง

เช้าวันพุธที่ 28 กุมภาพันธ์ มีงานสัมมนาโดย ป.ป.ช. เกี่ยวกับการขับเคลื่อนหลักธรรมาภิบาลเพื่อสกัดกั้นการทุจริตเชิงนโยบาย จาก Good Governance ไปสู่ Good Policy ซึ่งผมได้ร่วมเป็นวิทยากรและให้ความเห็นว่า การทุจริตเชิงนโยบายมีมากในสังคมไทย และเกิดจากการบิดเบือนหรือละเมิดการใช้อำนาจของผู้ที่มีอำนาจตามหน้าที่หรือตามตำแหน่งหาประโยชน์ให้ตนเอง เป็นรูปแบบของการทุจริตที่ไม่โปร่งใส ตรวจสอบยาก และสร้างผลเสียหายมากต่อประเทศ เพราะนำมาสู่การออกนโยบายที่เลว (bad policy) ที่บิดเบือนแรงจูงใจในระบบเศรษฐกิจ นำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรในระบบเศรษฐกิจที่ผิดพลาด (wasteful) นอกจากนี้ ก็มีความเสียหายจากการนำนโยบายดังกล่าวไปปฏิบัติให้มีช่องโหว่ เพื่อเอื้อต่อการทุจริตคอร์รัปชัน เป็นความเสียหายสองต่อ คือ เสียหายจากการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจที่มาจากนโยบายที่เลว และเสียหายจากการทุจริตคอร์รัปชัน

ถ้าจะถามว่า ทำไมการทุจริตเชิงนโยบายจึงเกิดขึ้นได้บ่อย คำตอบก็คือ เพราะกระบวนการการทำนโยบายไม่มี check และ balance หรือมีการถ่วงดุลที่ดีในการเสนอหรือคัดเลือกโครงการหรือนโยบาย ขาดความโปร่งใส คือ ไม่มีใครทราบว่ากำลังตัดสินใจเรื่องอะไร นโยบายอะไรและมีรายละเอียดอะไร เพราะไม่มีการเปิดเผยข้อมูล และไม่มีการตรวจสอบนโยบายที่ทำไปโดยหน่วยงานอิสระภายนอก ทำให้ความสูญเสียต่างๆไม่สามารถถูกค้นพบ เพราะไม่มีการตรวจสอบ เป็นความบกพร่องในหลักธรรมาภิบาลทั้งสามเรื่อง คือ ไม่มี check และ balance ไม่โปร่งใสและไม่มีการตรวจสอบ ทำให้นโยบายเลวสามารถเกิดขึ้นได้ สร้างผลเสียหายต่อเศรษฐกิจ และนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชัน ซึ่งประเภทที่เห็นบ่อยก็เช่น หนึ่ง ทำโครงการขึ้นมาเพื่อหาเสียงและหาเงิน คือ พวกนโยบายประชานิยมต่างๆ สอง ทำนโยบายใหม่หรือเปลี่ยนนโยบายเดิม เพื่อให้ผู้ใกล้ชิดหรือพวกพ้องที่เป็นนักธุรกิจได้ประโยชน์ (revolving door) และ สาม ทำโครงการขึ้นมาลอยๆ เพื่อเป็นเครื่องมือทุจริตจากงบประมาณแผ่นดิน

แล้วเราจะแก้การทุจริตคอร์รัปชันเชิงนโยบายอย่างไร คำตอบคือ ต้องแก้ให้เกิด good governance หรือ ธรรมาภิบาล ในกระบวนการทำนโยบาย เพื่อปิดทั้งสาม “ไม่” ที่เป็นจุดอ่อน

หนึ่ง การถ่วงดุลต้องทำ โดยให้มีระบบการตัดสินใจเป็นขั้นเป็นตอน มีเหตุมีผล ยึดตัวเลข ข้อเท็จจริง มากกว่าจินตนาการหรือการให้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง มีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการโดยหน่วยงานอิสระที่น่าเชื่อถือ มีการศึกษาความเป็นไปได้เชิงพาณิชย์ของโครงการ และผลกระทบที่นโยบายหรือโครงการจะมีต่อเศรษฐกิจ ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รวมถึงผลต่อสิ่งแวดล้อม และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ในบ้านเรา กระบวนการเหล่านี้จริงๆมีอยู่ แต่มักทำเพื่อให้ครบเงื่อนไขที่ต้องมี ไม่จริงจัง ทำไปเพื่อสร้างเหตุสร้างผลให้ข้อเสนอดูดี ทำให้มีกระบวนการครบตามเกณฑ์ แต่ไม่สามารถตอบคำถามอย่างที่ควรต้องตอบ

สอง ความโปร่งใสต้องมี โดยบังคับให้โครงการทุกโครงการที่เสนอจะต้องมีรายละเอียดชัดเจน และเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้ล่วงหน้าทางสาธารณะ รวมถึงบทวิเคราะห์ที่ศึกษาความเป็นไปได้ต่างๆ เพื่อให้สาธารณชนมีโอกาสทราบและแสดงความเห็น

สาม การตรวจสอบการดำเนินโครงการจะต้องมีส่วนร่วมของผู้ตรวจสอบอิสระหรือภาคประชาสังคม ทั้งในรูปแบบของคณะกรรมการตรวจสอบอิสระ ที่มีคนนอกร่วม มีการตรวจสอบโดยการให้ข้อมูลหรือแจ้งเบาะแสโดยภาคประชาสังคม และมีการเปิดเผยรายงานการตรวจสอบให้สาธารณชนทราบทั้งแนวทางทั้งสามนี้ ถ้าทำจริง จะลดแรงจูงใจที่จะใช้การบิดเบือนนโยบายเป็นเครื่องมือคอร์รัปชัน เพราะจะมีกระบวนการตรวจสอบที่ยุ่งยาก จนไม่กล้าเสี่ยง

นี่คือ ความเห็นของผมที่ได้ให้ไว้เมื่อสัปดาห์ที่แล้ว ในฐานะเลขาธิการแนวร่วมปฏิบัติของภาคเอกชนไทยในการต่อต้านการทุจริต