ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

ปัจจุบันประเทศไทยเหลือพื้นที่ "ป่าอนุรักษ์"เพียง 22% จะต้องเพิ่มอีก 3% เพื่อให้ถึง 25% ในปี 2579 หรืออีก18 ปีข้างหน้าตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ

ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

แม้การทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องช่วยให้พื้นที่ป่าอนุรักษ์เพิ่มขึ้นทุกปี แต่ภารกิจเพิ่มพื้นที่ป่าและการอนุรักษ์ป่าเดิมไว้ยังคงเผชิญความยากลำบาก และความท้าทายจากปัญหาการบุกรุกป่า ตัดไม้ ทำลายป่า และ การลักลอบฆ่าสัตว์ป่า อย่างในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าทุ่งใหญ่นเรศวร ที่กำลังเป็นประเด็นใหญ่และสังคมกำลังให้ความสนใจอยู่ในระยะนี้

จากการศึกษา “กลไกการจัดการด้านการเงินการคลังของพื้นที่อนุรักษ์ : กรณีเขตผืนป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่” ทำให้เห็นแนวโน้มของพื้นที่ป่าอนุรักษ์ และงบฯ นั้นเพิ่มขึ้นทุกปี แต่การเพิ่มของงบประมาณต้องคำนึงถึงการบริหารจัดการในอนาคตอย่างยั่งยืน 

ข้อเสนอหนึ่งของงานวิจัย จึงเป็นเรื่องของการเพิ่มวิธีการหารายได้ แต่หารายได้เพิ่มอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะเมื่อศึกษาลงในเชิงโครงสร้าง ระบบการเงินการคลังสำหรับป่าอนุรักษ์แล้ว เราพบ ความไม่สมดุลเรื่องงบฯ กับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการในพื้นที่

ที่ผ่านมา การดูแลป่าอนุรักษ์มีแหล่งเงินสนับสนุน 2 แหล่งหลัก คือ 1) งบประมาณจากรัฐ ที่ส่วนใหญ่เป็นค่าตอบแทนเจ้าหน้าที่ 2) รายได้นอกงบประมาณเช่น รายได้จากการท่องเที่ยว และเงินช่วยเหลือจากองค์กรต่างๆ เพื่อเป็นค่าดูแลรักษาพื้นที่ การลาดตระเวน รวมถึงเครื่องมืออุปกรณ์ อีกทั้งค่าบริหารจัดการเพื่อรองรับนักท่องเที่ยว

แต่ในอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าที่ศึกษาประมาณ 81 แห่ง บางแห่งมีการจัดเก็บรายได้จากการท่องเที่ยว บางแห่งไม่มีรายได้จากการท่องเที่ยว 

รายได้หลักส่วนใหญ่จึงได้รับจากงบประมาณส่วนกลาง ซึ่งถือว่ายังไม่เพียงพอ

งบประมาณจากรัฐ 60% แบ่งเป็นรายจ่ายให้กับเงินเดือนเจ้าหน้าที่ และเมื่อเปรียบเทียบจำนวนนักท่องเที่ยวและจำนวนประชากรในรัศมี 5 กิโลเมตร กับจำนวนเจ้าหน้าที่ และจำนวนเงินที่ลงไปในพื้นที่ พบว่ายังไม่สมดุล โดยเฉลี่ยพื้นที่ป่า 6,250 ไร่ มีเจ้าหน้าที่ดูแลเพียง 3 คน และมีงบประมาณสนับสนุน 198,000 บาท 

ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

ข้อมูลในปี 2554 ชี้ว่าเรามีงบประมาณที่แบ่งให้การป้องกันพื้นที่ป่าเพียง 73,400 บาท ต่อ 6,250 ไร่ ซึ่งน้อยมากเมื่อเทียบกับพื้นที่ป่าที่ต้องดูแล หรือหากเปรียบเทียบกับสหรัฐ ที่จัดสรรงบประมาณ มากถึง 600,000 กว่าบาท ต่อ 6,250 ไร่

ปัญหาแรกคือความเป็นอิสระในการบริหารรายได้จากการท่องเที่ยว เนื่องจาก อุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าบางแห่งแม้จะหารายได้จากการท่องเที่ยว เช่น ค่าบริการสำหรับนักท่องเที่ยวและยานพาหนะ ค่าที่พัก หรือการสนับสนุนจากแหล่งอื่นๆ เช่น เงินช่วยเหลือจากองค์กรภายนอก เงินบริจาค แต่รายได้ยังคงต้องส่งเข้าส่วนกลาง และจัดสรรเงินรายรับจากการท่องเที่ยวเป็นหลายส่วน ได้แก่ การเขียนข้อเสนอโครงการส่งไปให้คณะกรรมการคณะกรรมการพิจารณาเพื่ออนุมัติจัดสรรรายได้ให้พื้นที่อนุรักษ์เพิ่มเติม ไม่เกิน 50% งานบริหารจัดการภายในพื้นที่อนุรักษ์ 15% งานสร้างเสริมศักยภาพเจ้าหน้าที่ 10% งบสำรองไว้ใช้ส่วนกลาง 20% และ จัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ 5% ตามกรอบกฎหมายกำหนด

ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

"งานวิจัยเสนอให้เพิ่มสัดส่วนเงินรายได้ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์มากขึ้น"

ปัญหาที่ คือ การแบ่งพื้นที่เพื่อจัดสรรงบประมาณตามหน่วยอนุรักษ์ สร้างความเหลื่อมล้ำในการบริหารจัดการดูแลของแต่ละพื้นที่ 

ที่ผ่านมางบประมาณที่จัดสรรลงไป ในทางทฤษฎีจะวัดจากขนาดพื้นที่ ความล่อแหลมของพื้นที่ การลักลอบล่าสัตว์ ความรุนแรงของปัญหาบุกรุก ประเภทสัตว์ป่า จำนวนชุมชน จำนวนนักท่องเที่ยว และการเป็นพื้นที่ที่มีความสำคัญทางระบบนิเวศ รวมถึงจำนวนหน่วยพิทักษ์ว่ามีอยู่เท่าไร ไม่ได้แบ่งตามศักยภาพของกิจกรรม และทรัพยากรในการดึงดูดนักท่องเที่ยวที่แตกต่างกัน

การปรับการจัดสรรงบประมาณจากแบ่งตามหน่วยอนุรักษ์เป็นแบ่งตามผืนป่าจะทำให้การบริหารจัดการงบประมาณดีกว่าเดิม เนื่องจาก เดิมจัดสรรงบตามพื้นที่อนุรักษ์ แต่ถ้าเราจัดการพื้นที่เป็นรายผืนป่า เช่น ผืนป่าตะวันตกที่ประกอบด้วยอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า รวม 17 แห่ง ครอบคลุมอยู่ในพื้นที่ 6 จังหวัด ซึ่งรวมทุ่งใหญ่นเรศวร และห้วยขาแข้ง ให้จัดการเป็นผืนป่าเดียวกัน จะช่วยแบ่งภาระต้นทุนกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์ในพื้นที่ เพิ่มประสิทธิภาพการใช้งบประมาณ เพื่อการกระจายได้อย่างทั่วถึง และลดความทับซ้อนในการลาดตระเวนของเจ้าหน้าที่

ในด้านงบประมาณ จากงานวิจัยที่ศึกษา ผืนป่าดงพญาเย็น-เขาใหญ่ ซึ่งประกอบด้วย อุทยาน 4 แห่ง ได้แก่ เขาใหญ่ ทับลาน ตาพระยา ปางสีดา และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า 1 แห่ง คือ ป่าดงใหญ่ พบว่า อุทยานแห่งชาติทั้ง 4 แห่ง สามารถจัดเก็บรายได้รวมเป็นเงิน 67.146 ล้านบาทในปี 2555 

ดูแลป่าอนุรักษ์ไทย จัดสรรการเงินการคลัง อย่างไรให้สมดุล

รายได้ส่วนใหญ่ 95.54% มาจากอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ ซึ่งได้มาจากการเก็บค่าธรรมเนียมและค่าบริการเข้าอุทยานแห่งชาติ รายได้ทั้งหมดหลังส่งเข้าส่วนกลาง ได้ถูกจัดสรรตามคำขอใช้เงินรายได้ในปี 2555 ทั้ง 4 อุทยาน รวม 62.37 ล้านบาท ซึ่งแน่นอนว่า อุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ได้รับงบประมาณมากที่สุด รองลงมาคือ ตาพระยา ทับลาน และปางสีดา ตามลำดับ 

ส่วนในกรณีเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าดงใหญ่ นอกจากไม่มีการจัดเก็บรายได้จากการให้บริการนักท่องเที่ยวแล้ว ยังได้รับการจัดสรรเงินรายได้เพื่อเพิ่มประสทธิภาพการจัดการดูแลป่าดงใหญ่ที่ค่อนข้างจำกัด

หากเราปรับให้มีการดูแลทั้งผืนป่า โดยมีคณะกรรมการที่เป็นตัวแทนจาก 5 แห่ง ดูแลร่วมกันทั้งหมด แต่ละคนจะรู้ว่าแต่ละจุดมีการดูแลเรื่องอะไรไปแล้วบ้าง แต่ละผืนป่าขาดงบประมาณ หรือกำลังสนับสนุนในเรื่องใด คณะกรรมการก็จะเป็นผู้ที่จัดสรรเจ้าหน้าที่ การบริหารแบบนี้จะเป็นการดูแลทั้งผืนป่า ดีกว่าจัดสรรงบประมาณไปตามหน่วยงานที่อาจจะยังมีการปฏิบัติหน้าที่ทับซ้อนกัน ส่งผลให้บางส่วนของพื้นที่ หรือบางกิจกรรมมีสัดส่วนเจ้าหน้าที่ไม่สมดุลกัน รวมถึงงบฯ ที่ลงไปก็ถูกบริหารได้อย่างครอบคลุม และทั่วถึงพอดีกับความต้องการแท้จริงของแต่ละผืนป่า พร้อมกับการตรวจสอบการใช้เงินงบประมาณที่ควรทำได้อย่างต่อเนื่อง

นอกจากประเด็นเรื่องจัดสรรงบประมาณที่เหมาะสมตามผืนป่าแล้ว ด้วยงบประมาณเท่าเดิม และวิธีหารายได้แบบเดิม งานวิจัยพบทางออกเพื่อให้เราสามารถดูแลผืนป่าที่จะเพิ่มขึ้นอีกตามยุทธศาสตร์ชาติได้ 

ภาครัฐจำเป็นต้องสร้างระบบ และหากลไกเพิ่มรายได้ใหม่ๆ ในการดูแลผืนป่าในระยะยาว ซึ่งงานวิจัยของทีดีอาร์ไอ ได้ศึกษาและนำเสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพของการจัดสรรงบประมาณ และการเพิ่มรายได้ให้กับพื้นที่อนุรักษ์ ด้วยแนวทางที่เรียกว่า Payment for Ecosystem Services (PES) หรือ การจ่ายค่าตอบแทนต่อคุณค่าระบบนิเวศ 

หลักการคือ คนที่ได้ประโยชน์จากการมีระบบนิเวศสมบูรณ์ ควรจ่ายทั้งในส่วนที่เป็นตัวเงินหรือไม่เป็นตัวเงินคืนให้บุคคลหรือหน่วยชุมชนที่มีส่วนทำให้ระบบนิเวศนั้นๆ คงอยู่เพื่อสร้างบริการที่ตนได้รับ หรือประโยชน์ที่ตนได้รับอย่างต่อเนื่อง

เช่น โรงผลิตน้ำประปา ที่ต้องใช้น้ำสะอาด หรือองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ภาคประชาสังคม รอบอุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ที่ได้ประโยชน์จากการจัดแหล่งท่องเที่ยว ต้องแบ่งเงินคืนให้คนที่ดูแลรักษาป่า 1-2% เพื่อช่วยกันดูแลรักษาป่าและพื้นที่ต้นน้ำ เป็นค่าใช้จ่ายในการลาดตระเวน ให้ผืนป่ายังคงอยู่ต่อเพื่อเป็นรายได้หมุนเวียน

อย่างไรก็ตาม หากกลไกเพิ่มเติมตอนนี้ยังไม่พร้อม ภาคประชาชน เอกชน ภาคธุรกิจ จะมีส่วนร่วมสนับสนุนการดูแลผืนป่าได้อย่างไรนั้น นักธุรกิจสามารถเข้ามามีส่วนที่จะนำเงินมาช่วยจัดการป่าอย่างยั่งยืน แต่ต้องทำอะไรที่มากกว่าแค่ CSR อยากให้เกิดความต่อเนื่อง ไม่อยากให้กลไกใดๆ เป็นเพียงทางเลือกเดียว

 เราต้องมีหลายกลไกเพื่อช่วยให้เกิดการอนุรักษ์ป่าไม้อย่างยั่งยืน อย่าง PES หรือพันธบัตรป่าไม้ก็เป็นหนึ่งในกลไก ยังมีแนวทางอื่นๆ ที่ควรนำมาพิจารณาเพิ่มเติมด้วย เช่น การกำหนดระบบจัดเก็บภาษีเพื่อระบบนิเวศ การระดมทุนจากองค์กรภาคเอกชนเพื่อนำไปลงทุนในการอนุรักษ์ และการพัฒนาธุรกิจที่เกี่ยวกับการอนุรักษ์ทรัพยากร เป็นต้น

โดย...

น.ส.ปริญญารัตน์ เลี้ยงเจริญ

นักวิจัยอาวุโส

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย