จะปรับ พรบ.สิ่งแวดล้อมให้เวิร์ค ต้องทำอย่างไร (ตอน 1)

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) ก็ได้พยายามทบทวนและปรับปรุงพรบ.นี้ให้ทันกับเหตุการณ์มาระยะเวลาหนึ่งแล้ว และมาสำเร็จเป็น ‘ร่าง’พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.... ฉบับที่คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติหลักการไปเมื่อวันที่ 3 ต.ค. 2560 และเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอเมื่อวันที่ 21 พ.ย.2560 ต่อมาสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ลงมติเห็นชอบในหลักการวาระแรกเมื่อวันที่ 24 พ.ย. ที่ผ่านมานี่เอง 

แต่ยังมีประเด็นที่หลายภาคส่วนโดยเฉพาะนักวิชาการและเอ็นจีโอได้ทักท้วง รวมทั้งให้ความเห็น และข้อเสนอแนะเพื่อขอแก้ไขกันอยู่หลายประเด็น

ประเด็นที่น่าสะดุดใจและเรียกแขกได้มากที่สุดคงไม่พ้นมาตรา 53 วรรคสี่ ที่มีเนื้อความว่า “ในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนเพื่อประโยชน์ในการดำเนินโครงการหรือกิจการด้านการคมนาคมขนส่ง การชลประทาน การป้องกันสาธารณภัย โรงพยาบาล ที่อยู่อาศัย หรือความมั่นคงทางพลังงาน ในระหว่างที่รอผลการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามวรรคหนึ่ง ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบโครงการหรือกิจการนั้น อาจเสนอคณะรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาอนุมัติให้ดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งเอกชนผู้รับดำเนินการตามโครงการหรือกิจการไปพลางก่อนได้ แต่จะลงนามผูกพันในสัญญาหรือให้สิทธิกับเอกชนผู้รับดำเนินการตามโครงการหรือกิจการไม่ได้”

สรุปความง่ายๆ คือ คณะรัฐมนตรีสามารถพิจารณาคำขอของหน่วยงานของรัฐ และอนุมัติให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบโครงการสามารถจัดหาเอกชนมาเป็นผู้รับดำเนินการได้ โดยไม่ต้องรอผลของการพิจารณารายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (หรือรายงานอีไอเอ) 

แต่อันนี้เพื่อความแฟร์ คงต้องทำความเข้าใจให้ชัดก่อนว่า โครงการฯ ยังคงต้องมีการจัดทำและการพิจารณารายงานอีไอเออยู่ต่อไป ไม่ใช่ว่าไม่ต้องทำ และความในวรรคสี่นี้ก็ระบุไว้ชัดเจนว่าให้ดำเนินการจัดหาเอกชนผู้รับดำเนินการเท่านั้น ยังไม่ให้หน่วยงานของรัฐไปลงนามหรือผูกพันในสัญญาใดๆ

อย่างไรก็ตาม โดยธรรมชาติของคนไทยยุค 4.0 เมื่อดูซ้าย ดูขวาแล้ว เจ้าวรรคสี่นี้มันก็ชวนให้ระแวง แคลงใจ ไม่สบายใจมากอยู่ เกิดเป็นความกังวลว่าจะเป็นการกดดันให้การพิจารณารายงานอีไอเอนี้เป็นแค่ตรายาง และเป็นเพียงการพิจารณาเพื่อให้ผ่านการอนุมัติ เพราะหากเอกชนที่ได้รับอนุมัติเข้ามาทำโครงการ และได้ลงมือทำจริง ใช้จ่ายไปจริง ซื้อของจริง จ้างคนจริง ฯลฯ 

สมมติว่าได้ลงทุนไปแล้ว 500 ล้านบาท มีหรือที่เขาจะไม่ฟ้องทั้งรัฐบาล สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม(สผ.)และคณะกรรมการผู้ชำนาญการ(คชก.) ซึ่งจะเป็นการกดดันให้ต้องผ่านรายงานอีไอเอ และเมื่อถึงวันนั้น ก็คงตัวใครตัวมัน เพราะคงหาทางออกกันไม่เจอ รวมทั้งโครงการก็เดินหน้าต่อไปไม่ได้อยู่ดี ไม่ว่าจะเร่ง ลัด ขั้นตอนตรงนี้เช่นไรก็ตาม

ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่าเจ้าวรรคสี่อันน่ากังวลนี้มีที่มาจากการที่หัวหน้า คสช. ได้ใช้อำนาจในมาตรา 44 มีคำสั่งให้เพิ่มวรรคสี่นี้ โดยระบุความจำเป็นของการแก้ไขว่า “..เพื่อให้การดำเนินโครงการหรือกิจการของรัฐในการจัดให้มีสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อการดำรงขีวิตของประชาชนหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะสามารถดำเนินการได้โดยเร็ว ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปประเทศในด้านเศรษฐกิจและสังคม..”

มูลเหตุของการเอาวรรคสี่ มาใส่ไว้ในมาตรา 53 นี้ ก็ด้วยเป็นที่รับทราบกันดีว่า โครงการหรือกิจการสาธารณูปโภคที่เป็นประโยชน์หลายโครงการของรัฐไม่สามารถดำเนินการได้หรือดำเนินการได้ล่าช้ามาก เป็นเพราะปัญหาความล่าช้าในการพิจารณารายงานอีไอเอ ซึ่งในบางกรณีอาจกินเวลาถึง 4 – 5 ปี จึงไม่ทันทั้งกาลและการณ์ในความคิดของภาครัฐผู้รับผิดชอบโครงการ 

วรรคสี่ของมาตรา 53 ใน พรบ.ฉบับใหม่นี้ จึงถูกบรรจุลงไปเพื่อลดอุปสรรคดังกล่าว แต่การประกาศกฎหมายที่จะต้องใช้กันไปอีกนานปีอย่างค่อนข้างจะถาวรนั้น เราควรจะต้องขบคิดกันให้รอบคอบมากกว่านี้จะดีหรือไม่ ถ้าอุปสรรคสำคัญจริงๆของปัญหา คือ ความล่าช้าของการพิจารณารายงานอีไอเอ ทำไมเราจึงไม่ไปแก้ที่ต้นเหตุนั้นเสียเล่า จะได้จบเรื่องจบปัญหา

โครงการที่ต้องจัดทำรายงานอีไอเอมี 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ

(1) ประเภทแรก คือ โครงการหรือกิจการของเอกชนที่ต้องได้รับอนุญาตจากทางราชการ รวมถึงโครงการหรือกิจการของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใหญ่นัก จึงไม่ต้องเสนอขอรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ปัจจุบันได้มีการกำหนดกรอบเวลาในการพิจารณาของสำนักงานนโยบายและแผนฯ(สผ.) และคณะกรรมการผู้ชำนาญการ(คชก.)ในทุกขั้นตอนไว้แล้ว เช่น ไม่เกิน 15 วัน สำหรับ สผ. พิจารณาเสนอความเห็นเบื้องต้น และไม่เกิน 45 วัน สำหรับ คชก. พิจารณาให้ความเห็นชอบ (หรือไม่เห็นชอบ) ซึ่งหากไม่แจ้งผลการพิจารณาในระยะเวลาที่กำหนดก็ให้ถือเสียว่ารายงานอีไอเอนั้นผ่านการเห็นชอบ 

แต่สำหรับ (2) โครงการประเภทที่ 2 ซึ่งคือ โครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือโครงการร่วมกับเอกชน ซึ่งมีขนาดใหญ่มาก มีผลกระทบสูง และต้องเสนอขอรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนการดำเนินงาน โครงการประเภทนี้แหล่ะที่เป็นประเด็นตามนัยในวรรคสี่ที่กล่าวถึง เพราะยังไม่มีกำหนดกรอบระยะเวลาในการพิจารณารายงานอีไอเอของโครงการประเภทนี้เอาไว้ให้ชัดเจน

วิธีแก้ไขปัญหานี้ที่ง่ายมากคือ รัฐโดย สผ. ก็เพียงกำหนดกรอบเวลาพิจารณารายงานอีไอเอส่วนนี้ไว้ให้ชัดเจนและรอบคอบเพียงพอ ปัญหาความล่าช้าของการพิจารณารายงานอีไอเอของโครงการประเภทหลังก็จะบรรเทาลงได้โดยไม่จำเป็นต้องมี“วรรคสี่”ประกอบอยู่ในกฎหมายที่กำลังปรับแก้และมีหลายต่อหลายคนที่เห็นต่างและรู้สึกไม่สบายใจ

ตรงนี้มีข้อสังเกตที่ขอเพิ่มเติมอยู่ข้อหนึ่ง คือ แม้สผ.จะไม่ได้มีการกำหนดระยะเวลาการพิจารณารายงานอีไอเอไว้ทั้ง 2 ขั้นตอนอย่างเป็นกิจลักษณะสำหรับโครงการรัฐขนาดใหญ่นี้ แต่การพิจารณาจริงก็มิได้ใช้เวลาเป็นครึ่งปีหรือเป็นปีอย่างที่หลายคนเข้าใจอย่างผิดๆ ว่าการพิจารณาของสผ.และคชก.ล่าช้า เป็นเหตุให้รายงานอีไอเอต้องใช้เวลานานเป็นหลายปี 

ถึงแม้จะไม่เร็วเท่าโครงการของเอกชน แต่ก็มิได้ช้าอย่างที่คิดๆ กันเอาเอง สาเหตุหลักที่ทำให้รายงานอีไอเอใช้เวลามาก กว่าจะได้รับการเห็นชอบ คือเมื่อสผ.ส่งรายงานที่ยังไม่สมบูรณ์คืนให้หน่วยงานรัฐไปปรับปรุงแล้ว กว่าจะได้คืนมาพิจารณาใหม่บางครั้งก็ใช้เวลาเป็นปีครึ่งปีเหมือนกัน ดังนั้นนอกจากมาเร่งขั้นตอนการพิจารณาในส่วนของคชก.และสผ.แล้วรัฐบาลเองก็ควรไปเร่งหน่วยงานรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการด้วย ถ้าทำได้เช่นนั้นวรรคสี่ที่ว่าก็จะไม่จำเป็นต้องมีเลย

นอกจากนี้ ถ้ามองลึกลงไปในกระบวนการการจัดทำรายงานอีไอเอของโครงการประเภทที่ 2 นี้ หากเรากำหนดให้เริ่มจัดทำเสียตั้งแต่ ขั้นตอนการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ ซึ่งในกรณีนี้ถ้าได้รับความเห็น หรือคำแนะนำระหว่างกระบวนการนั้นจากคณะกรรมการผู้ชำนาญการ(คชก.) หรือความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญเฉพาะเรื่องซึ่งควรต้องรวมไปถึงมิติทางสังคมด้วย ก็จะทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นไปอย่างรอบคอบ และถูกต้องตามหลักวิชาการ ควบคู่กันไปกับการศึกษาความเหมาะสม รายงานอีไอเอก็จะเป็นเครื่องมือช่วยคณะรัฐมนตรีตัดสินใจอนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการได้อย่างรอบคอบ มีเหตุผล และลดปัญหาความขัดแย้ง รวมทั้งสามารถจัดหาสมดุลระหว่างการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการพัฒนาโครงการสาธารณะเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดได้เป็นอย่างดี

มีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่า (1) โครงการของรัฐที่มีขนาดใหญ่มาก แม้จะมีข้อดีเพียงใดก็ตาม และควรต้องเร่งดำเนินการเพียงใดก็ตาม ก็ย่อมมีผลกระทบรุนแรงกว่าโครงการปกติทั่วไปมาตรการเร่งด่วนแบบลัดคิวเฉกเช่น ‘วรรคสี่’ นี้ จึงสวนทางกับความรุนแรงของปัญหา และเราคิดว่าไม่ควรให้เกิดขึ้น

(2) มาตรการเร่งด่วนลัดคิวที่ว่านี้ รัฐบาล คสช. ได้เคยใช้มาตรา 44 กำหนดขึ้นมาแล้วเป็นการชั่วคราวเพื่อใช้กับโครงการเร่งด่วนบางโครงการ เช่น รถไฟฟ้าความเร็วสูง รถไฟฟ้าหลากสี การก่อสร้างโรงไฟฟ้า การก่อสร้างเขื่อน รวมทั้งการดำเนินการเร่งด่วนเพื่อแก้ปัญหาสาธารณภัยเช่นภัยแล้งหรือน้ำท่วม ซึ่งอาจจะพอกล้อมแกล้มรับฟังได้เพราะเป็นมาตรการ ‘เฉพาะกิจเฉพาะกาล’แต่หากเอามาตรการ ‘เฉพาะกิจเฉพาะกาล’นี้มาเป็นมาตรการ‘ถาวร’ในพระราชบัญญัติซึ่งแก้ได้ยากมาก ก็คงจะมีคนไม่เห็นด้วยมากและจะเป็นการพัฒนาที่ไม่ยั่งยืน

เราจึงอยากจะกราบขอความกรุณา ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และสภานิติบัญญัติแห่งชาติช่วยพิจารณาทบทวนสิ่งนี้ให้ด้วย ก็จักเป็นพระคุณแก่แผ่นดินเป็นอย่างยิ่ง

 

โดย...

โสภา ชินเวชกิจวานิชย์ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล

ธงชัย พรรณสวัสดิ์ นักวิชาการอิสระ