ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์

6 ธันวาคม 2560
387

บทเรียนจากเปอร์โตริโก : จาก ประเทศรายได้สูง สู่ ประเทศล้มละล

ก่อนอื่นผมขอแสดงความเสียใจต่อเหตุการณ์ภัยพิบัติจากพายุเฮอร์ริเคนทั้งในสหรัฐ และประเทศแถบแคริเบียน รวมถึงประเทศเปอร์โตริโก

 อันส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตเป็นจำนวนมากครับ

เปอร์โตริโกมีชื่อทางการว่า เครือรัฐเปอร์โตริโก ถือเป็นดินแดนส่วนหนึ่งของสหรัฐในฐานะ “ประเทศ” หรือในฐานะ “เครือรัฐ” (Commonwealth Status) ตั้งอยู่ในหมู่เกาะแคริเบียน ทางทิศตะวันออกเฉียงใต้ของสหรัฐ มี GNI per Capita (Atlas US$) ณ ปี 2013 เท่ากับ 19,320 ดอลลาร์ ซึ่งถือเป็นประเทศรายได้สูง

ในฐานะเครือรัฐของสหรัฐ  ทำให้มีสถานะความเป็นอิสระสูงกว่ามลรัฐต่างๆ ของสหรัฐ  มีฟุตบอลทีมชาติของตนเอง และสามารถส่งตัวแทนเข้าประกวดนางงามได้ แต่หัวหน้ารัฐบาลมีฐานะเพียงผู้ว่าการ (Governor) โดยมีประมุขของรัฐ คือ ประธานาธิบดีสหรัฐ

เปอร์โตริโกใช้สกุลเงินดอลลาร์เป็นสกุลเงินท้องถิ่น โดยมีธนาคารกลางอเมริกา (US Federal Reserve) เป็นผู้รับผิดชอบนโยบายการเงิน และผู้มีหน้าที่ดูแลนโยบายการคลัง คือ รัฐบาลเปอร์โตริโก

แม้เป็นประเทศรายได้สูง และเป็นส่วนหนึ่งของมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอย่างสหรัฐ  แต่ปัจจุบัน รัฐบาลเปอร์โตริโกต้องเผชิญกับภาวะล้มละลาย เนื่องจากถูกเจ้าหนี้รายใหญ่ยื่นฟ้อง เพราะไม่สามารถชำระหนี้มูลค่ารวมทั้งหมด 7.2 – 7.4 หมื่นล้านดอลลาร์ได้ตามที่กำหนด และรัฐบาลเปอร์โตริโกไม่สามารถของบประมาณช่วยเหลือจากรัฐบาลกลางสหรัฐได้

อย่างไรก็ดี รัฐสภาสหรัฐ ได้ผ่านกฎหมายใหม่ที่มีชื่อว่า “Promesa Act” เพื่อเปิดทางให้เปอร์โตริโกเข้าสู่กระบวนการล้มละลายและปฏิรูปโครงสร้างหนี้ได้ จากเดิมที่กฎหมายสหรัฐ ไม่อนุญาตให้มลรัฐหรือดินแดนปกครองตนเองเข้าสู่กระบวนการพิทักษ์ทรัพย์จากภาวะล้มละลายได้

กรณีการล้มละลายของเปอร์โตริโก นับเป็นกรณีที่รัฐบาลท้องถิ่นยื่นล้มละลายมูลค่าสูงสุดในประวัติศาสตร์สหรัฐ และมากกว่าเมื่อครั้งที่เมืองดีทรอยต์ รัฐมิชิแกน ผิดนัดชำระหนี้พันธบัตรท้องถิ่นในวงเงิน 18,000 ล้านดอลลาร์ เมื่อปี 2013

คำถามสำคัญ คือ สาเหตุใดที่ทำให้เปอร์โตริโกมีหนี้จำนวนมหาศาล จนไม่สามารถชำระคืนแก่เจ้าหนี้ ผมขอเริ่มต้นย้อนกลับไปในช่วงการเริ่มต้นพัฒนาเศรษฐกิจของเปอร์โตริโก

เมื่อพิจารณา GNI per Capita ของเปอร์โตริโก ตั้งแต่ปี 1962 – 2013 พบว่า เศรษฐกิจค่อนข้างมีเสถียรภาพ โดยอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 3.7 ต่อปี และเศรษฐกิจขยายตัวต่อเนื่อง โดยเฉพาะช่วงปี 1985 – 2000 จนทำให้เปอร์โตริโกก้าวขึ้นเป็นประเทศเศรษฐกิจรายได้สูงในปี 1999 โดยมี GNI per capita อยู่ที่ 9,420 ดอลลาร์สหรัฐฯ และยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังจากนั้น

จากการศึกษา พบว่า ปัจจัยสำคัญทางยุทธศาสตร์ที่ส่งผลต่อทำให้เปอร์โตริโกพัฒนาจากประเทศรายได้ปานกลาง เป็นประเทศเศรษฐกิจรายได้สูง ประกอบด้วย 3 ปัจจัยหลัก ได้แก่

1) การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรองรับการขยายตัวของภาคบริการ

ในปี 1996 – 1997 สมาคมโรงแรมและการท่องเที่ยวของเปอร์โตริโกได้มีการลงทุนในเปอร์โตริโกเกือบ 750 ล้านดอลลาร์ เพื่อดำเนินการตามยุทธศาสตร์ด้านคมนาคม สร้างระบบโครงข่ายทางด่วนรอบเกาะและถนนสายต่างๆ โดยการสร้างระบบโครงข่ายทางด่วนขนาดใหญ่เสร็จสิ้นในปี 2000

การพัฒนาดังกล่าวส่งผลให้การให้บริการขนส่งผู้โดยสารเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 125 เป็น 135,000 เที่ยวต่อวัน จาก 60,000 เที่ยวต่อวัน ในปี 1995 และในปี 2000 เปอร์โตริโกมีจำนวนรถยนต์ที่จดทะเบียนตามกฎหมายประมาณ 2 ล้านคัน

การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ยังส่งผลให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของเปอร์โตริโกเติบโตอย่างรวดเร็ว มีการจ้างงานในอุตสาหกรรมนี้จำนวนมาก และมีโรงแรมหลายแห่งตั้งอยู่ในเกาะซานฮวนซึ่งเป็นเมืองหลวง

จำนวนนักท่องเที่ยวเพิ่มจาก 65,000 คนในปี 1950 เป็น 1.1 ล้านคนในปี 1970 และเพิ่มเป็นกว่า 3 ล้านคนในปี 2003 (จำนวนประชากรเปอร์โตริโก 3.8 ล้านคน) และมีรายได้จากผู้เดินทางมายังเปอร์โตริโก 2.7 พันล้านดอลลาร์ ในช่วง 2000-2001 เพิ่มขึ้นร้อยละ 14.2 จากในช่วง 1999 – 2000

2) ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจลดการจ้างงานในภาคเกษตร

การจ้างงานในภาคเกษตรลดลงอย่างมาก จากร้อยละ 50 ในปี 1940 เหลือร้อยละ 20 ในปี 1989 เนื่องจากเปอร์โตริโกต้องประสบกับพายุเฮอริเคนฮิวโก้ และภัยแล้งครั้งเลวร้ายที่สุดในรอบเกือบ 30 ปี

ขณะที่การจ้างงานในภาคอุตสาหกรรมการผลิตในช่วงปี 1940 – 1989 ปรับเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5 เป็นร้อยละ 15 ของการจ้างงานทั้งหมด และในปี 1990 การจ้างงานภาคอุตสาหกรรมการผลิตอยู่ที่ร้อยละ 15.88 ขณะที่การจ้างงานส่วนใหญ่ยังคงมาจากภาครัฐที่ร้อยละ 29.39 ของการจ้างงานทั้งหมด

การปรับโครงสร้างกำลังแรงงาน ส่งผลให้อัตราการว่างงานของเปอร์โตริโกลดลงอย่างต่อเนื่อง จากร้อยละ 17 ในปี 1993 เหลือร้อยละ 10.1 จนในปี 2000 อย่างไรก็ตาม ในปี 2017 อัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นมาอยู่ร้อยละ 11.7

3) การพัฒนาอุตสาหกรรมไฮเทคสู่การส่งออก

อุตสาหกรรมไฮเทคในเมืองหลวงถูกพัฒนาขึ้นภายใต้การบริหารของ “Fomento Economico” เป็นที่รู้จักกันในนาม “Fomento (Development)” ผ่านการสนับสนุนแก่ Puerto Rico Industrial Development Co. (PRIDCO) การปรับปรุงระบบการศึกษาโดยมุ่งเน้นรองรับอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง การสนับสนุนด้านภาษีแก่บริษัทของสหรัฐ ที่ดำเนินธุรกิจในเปอร์โตริโก และการอนุญาตให้สหรัฐ นำเข้าสินค้าโดยปลอดภาษี

การพัฒนาอุตสาหกรรมดังกล่าว ทำให้อัตราการเจริญเติบโตผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศของเปอร์โตริโก ปรับเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 6.75 และขยายตัวสูงสุดเป็นประวัติการณ์ที่ร้อยละ 9.85 ในปี 1998

อย่างไรก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นในอดีต มิได้ส่งต่อมายังปัจจุบัน เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันกำลังสะท้อนว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจของเปอร์โตริโกไม่เป็นเช่นเดิมอีกต่อไป

เริ่มตั้งแต่ปี 2006 เป็นต้นมา เศรษฐกิจเปอร์โตริโกอยู่ในภาวะถดถอย รัฐบาลไม่มีงบประมาณและไม่มีสภาพคล่องทางการคลัง ภาวะหนี้สินอยู่ในระดับสูง อีกทั้งยังค้างจ่ายเงินเดือนข้าราชการ และโรงเรียนรัฐบาลกว่า 1,500 แห่งต้องถูกปิดตัวลง

ทั้งนี้เพราะการบริหารทางการคลังที่ผิดพลาด ความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล ปัญหาการระดมเงินเข้ากองทุน การยุติการอุดหนุนจากรัฐบาลกลางสหรัฐ รวมถึงรัฐบาลเปอร์โตริโกยังขาดรายได้จากการจัดเก็บภาษีเงินได้ของผู้ถือพันธบัตรรัฐบาล ซึ่งได้รับการยกเว้นภาษี 3 เด้ง ทั้งจากรัฐบาลกลาง รัฐบาลแห่งชาติ และและรัฐบาลท้องถิ่น (Triple tax exemption)

แม้ว่าตัวเลข GNI per Capita ช่วงปี 2006 – 2013 ยังคงสูงขึ้น แต่เป็นเพราะว่าประชากรในประเทศลดจำนวนลงถึงร้อยละ10 จากการอพยพย้ายที่อยู่และที่ทำงานไปยังสหรัฐ ประกอบกับการกู้เงินด้วยการออกพันธบัตรเพื่อประคองเศรษฐกิจของประเทศให้อยู่รอดได้ รวมถึงการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจภาคเอกชนที่ยังคงมีอยู่

จากสิ่งที่เกิดขึ้นกับเปอร์โตริโก ส่งผลให้ประชาชนชาวเปอร์โตริโกกลายเป็นคนจนเพิ่มมากขึ้น ข้าราชการต้องออกจากงานอย่างไม่มีทางเลือก แม้การยื่นล้มละลายครั้งนี้เป็นการดำเนินการในเชิงบวก เนื่องจากเป็นการเปิดทางสู่การปรับโครงสร้างหนี้สิน แต่ยังคงต้องใช้ระยะเวลายาวนานในการจัดการปัญหานี้

วันนี้ประเทศไทยมีบทเรียนเรื่องการดำเนินนโยบายทั้งการเงินและการคลังจากนานาประเทศให้ศึกษา ซึ่งเปอร์โตริโกเป็นประเทศล่าสุดที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ จึงเป็นอีกหนึ่งบทเรียนที่ควรศึกษา เพื่อให้เกิดความระมัดระวังและรอบคอบมากขึ้น

ผมคิดว่าการศึกษาบทเรียนเพื่อก้าวสู่ประเทศรายได้สูงนั้นสำคัญ แต่การรักษาและประคองประเทศไว้ให้ได้นั้นสำคัญกว่า ผมจึงหวังว่าประเทศไทยจะสามารถก้าวสู่การเป็นประเทศรายได้สูงอย่างมั่นคงและยั่งยืน

แชร์ข่าว :
Tags:

i-Newspaperดูทั้งหมด

ขู่กทม.ยึดคืนสายสีเขียวส่วนต่อขยาย