ภาษีที่ดิน กับการสร้างวินัยการใช้เงินของ อปท.(1)

ภาษีที่ดิน กับการสร้างวินัยการใช้เงินของ อปท.(1)

เมื่อรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศจะเสนอร่างกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

นักเศรษฐศาสตร์และนักรัฐศาสตร์ส่วนใหญ่ต่างชื่นชมในความกล้าหาญ เพราะเราทราบดีว่า รัฐสภาไทยจะไม่กล้าตรากฎหมายเก็บภาษีที่ดินจากคนรวย

ภาษีที่ดินเป็นแหล่งรายได้สำคัญที่ช่วยให้ท้องถิ่นมีรายได้ของตนสำหรับใช้พัฒนาตามความต้องการของประชาชนและชุมชนในพื้นที่ ทำให้ท้องถิ่นสามารถพึ่งตนเองและมีอิสระทางการเงินในระดับหนึ่ง ภาษีที่ดินช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เพิ่มประสิทธิภาพการใช้ที่ดินเพราะภาษีที่ดินสามารถลดการเก็งกำไรจากการถือครองที่ดินทิ้งไว้เฉยๆ โดยไม่ทำประโยชน์ได้ ยิ่งกว่านั้นภาษีที่ดินยังเป็นเครื่องมือการคลังสำคัญที่จะบังคับให้นักการเมืองท้องถิ่น ต้องมีวินัยการใช้เงินและความรับผิด (accountable) ต่อประชาชนผู้เสียภาษี เพราะถ้าขืนถลุงเงิน เช่น เดินทางไปดูงานต่างประเทศ หรือดูงานในประเทศแฝงการเที่ยวโสเภณีเด็ก ก็จะไม่ได้รับเลือกตั้งอีก

แต่น่าเสียดายว่ารัฐบาลกลับใจอ่อน ยอมผ่อนตามกระแสการวิ่งเต้นของคนชั้นกลางบางกลุ่ม โดยเฉพาะนักธุรกิจ ข้าราชการ และคนในเครื่องแบบบางกลุ่มที่ใกล้ชิดกับรัฐบาล มาตรา 43 ในร่างกฎหมายฯจึงกำหนดให้ยกเว้นไม่จัดเก็บภาษีจากผู้ที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัยส่วนที่มีมูลค่าไม่เกินห้าสิบล้านบาท

ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (หรือ อปท. ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล อบต. กทม. เมืองพัทยา หรือ อปท.อื่น ยกเว้นองค์การบริหารส่วนจังหวัด) มีพันธกิจหรืออำนาจหน้าที่จัดบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นถึง 31 กิจกรรมสำคัญๆ เช่น การบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ บริการด้านสาธารณูปโภค/สาธารณูปการ การจัดการศึกษาและฝึกอาชีพ สิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยว สาธารณสุข บำรุงศิลปวัฒนธรรม ตลอดจนการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและประชาธิปไตย ฯลฯ

แต่ อปท. กลับไม่มีรายได้เพียงพอที่จะให้บริการแก่ประชาชน จึงต้องพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางเป็นหลัก ในปี 2559 อปท. มีรายได้ของตนเอง เพียง 70,000 ล้านบาท หรือ 10.7 % ของรายได้ทั้งหมดของท้องถิ่น

การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่มีมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาทจะทำให้รายได้ส่วนนี้ของ อปท. ส่วนใหญ่ ลดฮวบลง โดยเฉพาะ อปท.เกือบทั้งหมดในชนบทจะไม่มีรายได้ภาษีจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเลย ทำให้ไม่มีงบที่จะใช้ในการจัดบริการสาธารณะ สาเหตุเพราะนอกจากเกษตรกรส่วนใหญ่จะมีที่ดินเกษตรถือครองเฉลี่ยเพียง 20 ไร่แล้ว ราคาประเมินยังค่อนข้างต่ำ ตัวอย่างเช่น ในอำเภอเมืองนครปฐม ที่ดินเกษตรมีราคาประเมินพียงไร่ละ 8 แสน – 2 ล้านบาท ถ้าราคาประเมินเท่ากับ 1 ล้านบาทต่อไร่ ครัวเรือนเกษตรที่จะเสียภาษีที่ดิน ต้องมีที่ดินไม่ต่ำกว่า 50-62 ไร่ซึ่งมีจำนวนน้อยมากในชนบท ยกเว้นคนที่มีธุรกิจบ่อดินที่จะมีที่ดินจำนวนนับ 100 ไร่ หรือโรงงานอุตสาหกรรมเท่านั้น อปท. ที่จะมีรายได้เพียงพอหรือเพิ่มขึ้นต้องเป็นเขตเทศบาล กรุงเทพมหานคร หรือพัทยาเท่านั้น

น่าเสียดายว่ามหาดไทยไม่มีสถิติจำนวนบุคคลที่มีที่ดินและบ้านมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท แต่การประมาณการจากสถิติของสำนักงานสถิติฯพบว่า ครัวเรือนทั่วประเทศที่มีที่ดินมูลค่าตั้งแต่ 50 ล้านบาท มีเพียง 15,700 ครัวเรือน(จาก 21.3 ล้านครัวเรือน) และครัวเรือนที่บ้านมีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท มีเพียง 5,000 ครัวเรือน นั่นหมายความว่าครัวเรือนกว่า 99 % ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉะนั้นกฎหมายภาษีที่ดินฯฉบับนี้ก็แทบไม่มีประโยชน์

ครัวเรือนทั่วประเทศที่มีที่ดินมูลค่าตั้งแต่ 50 ล้านบาท มีเพียง 15,700 ครัวเรือน(จาก 21.3 ล้านครัวเรือน) และครัวเรือนที่บ้านมีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท มีเพียง 5,000 ครัวเรือน นั่นหมายความว่าครัวเรือนกว่า 99 % ไม่ต้องเสียภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ฉะนั้นกฎหมายภาษีที่ดินฯฉบับนี้ก็แทบไม่มีประโยชน์

เมื่อไม่มีรายได้จากภาษีที่ดิน อปท. ก็ต้องพึ่งเงินที่รัฐบาลแบ่งให้กับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมากขึ้น ในปี 2558 งบประมาณ 2 ก้อนนี้รวมกันเท่ากับร้อยละ 50.6 ของรายได้ท้องถิ่น การพึ่งเงินจากรัฐบาลส่วนกลางมากขึ้นจะก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อการพัฒนาท้องถิ่นหลายประการ

ประการแรก อปท. ส่วนใหญ่คงต้องตัดทอนการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่น ยกเว้นว่ารัฐบาลกลางจะแบ่งเงินรายได้จำนวนมากขึ้นให้แก่ อปท. แต่การพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลกลางมากขึ้น นอกจากจะทำให้ อปท. ไม่อาจกำหนดทิศทางการพัฒนาของตนแล้ว โครงการพัฒนาต่างๆยังต้องขึ้นกับข้าราชการในส่วนกลางและนักการเมืองระดับชาติ ซึ่งมิได้เข้าใจความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น ยิ่งกว่านั้นการพึ่งงบอุดหนุนจากรัฐบาลกลางยังก่อให้เกิดปัญหาทุจริต “เงินทอน” จากนักการเมืองระดับชาติ พูดง่ายๆ คือ นักการเมืองท้องถิ่นที่ต้องการเงินมาพัฒนาพื้นที่ของตนต้องยอมอยู่ในอุปถัมภ์ของพรรครัฐบาล ประชาธิปไตยไทยก็จะยังคงอยู่ในวังวนของการเมืองอุปถัมภ์ โดยหัวหน้าพรรคการเมืองไม่กี่คน

ประการที่สอง การยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งก่อสร้างมูลค่าไม่เกิน 50 ล้านบาท จะทำลายแรงจูงใจของ อปท. ในการหารายได้มาใช้พัฒนาท้องถิ่น แม้ว่า อปท. ยังจัดเก็บภาษีได้น้อย แต่สถิติรายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง บ่งบอกว่า อปท. มีความพยายามจัดเก็บภาษีมากกว่าที่ อปท. ได้รับจากรัฐบาลกลาง ระหว่างปี 2545-2559 รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเองเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 10% ขณะที่รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้ท้องถิ่นและเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางเพิ่มชึ้นเพียงปีละ 7.6%

อ่านต่อตอนจบ

/////////

โดย ... นิพนธ์ พัวพงศกร

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย