โครงสร้างภาษียาสูบที่เหมาะสม ภายใต้ พ.ร.บ. ภาษีสรรพสามิตใหม่

ตามที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติหลักการไปเมื่อ 1 ส.ค.ที่ผ่านมา ถือเป็นการเรียกเก็บ earmark tax ตัวที่ 4 จากสุรายาสูบ แม้กระทรวงการคลังจะชี้แจงถึงความจำเป็น โดยได้ขอยกเว้นมติคณะรัฐมนตรีที่ผ่านมาก่อนหน้านั้นที่ห้ามเรียกเก็บ earmark tax จากสุรายาสูบเพิ่มเติมอีก ผมเห็นว่ามีโอกาสที่ดีที่กระทรวงการคลังจะใช้จังหวะการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตที่จะเริ่มวันที่ 16 ก.ย. นี้ วางระบบภาษีสุรายาสูบเสียใหม่ภายใต้กรอบกฎหมายใหม่ ปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้ดีขึ้นและอุดช่องโหว่ให้ได้มากที่สุด เพื่อให้เก็บภาษีได้ตามเป้าและมีการวางแผนล่วงหน้าอย่างเป็นระบบ โดยยึดวินัยการคลังเป็นหลักด้วย

ตอนนี้ภาษีที่น่าเป็นห่วงคือภาษีสรรพสามิตยาสูบ กรมสรรพสามิตเพิ่งแถลงการจัดเก็บในช่วง 10 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2560 โดยเก็บภาษียาสูบได้ต่ำกว่าเป้าไปกว่า 10,000 ล้านบาท แม้จะมีการขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไปชนเพดานในปี 2559 ที่เป็นเช่นนี้เพราะโครงสร้างอัตราภาษียาสูบปัจจุบันเอื้อให้อุตสาหกรรมยาสูบลดภาระภาษีได้ด้วยการออกผลิตภัณฑ์ใหม่ราคาถูกลงๆ มาลดทอนประสิทธิภาพการขึ้นภาษีของรัฐทุกครั้ง 

ดังนั้น รัฐควรพิจารณาวางโครงสร้างอัตราภาษีสุราและยาสูบเสียใหม่ โดยต้องดูจากสภาพการแข่งขันในตลาด พฤติกรรมการเปลี่ยนแปลงการบริโภค ประเภทและจำนวนการผลิตของสินค้าทดแทน ระดับการผลักภาระทางภาษีของผู้ผลิต รวมทั้งคำนึงถึงเป้าหมายของภาษีสรรพสามิตในการจัดการกับภาระภายนอก (externality cost) มาประกอบกับการเลือกใช้เครื่องมือทางภาษีเพื่อทำให้เกิดดุลยภาพในระบบนิเวศน์ (eco system) ใหม่หลังการปฏิรูปภาษี

ตัวอย่างเช่นธุรกิจยาสูบ หากดูจากสภาพการแข่งขันแล้ว โรงงานยาสูบ ของกระทรวงการคลัง ยังคงเป็น ผู้ผลิตรายเดียวในประเทศและเป็นผู้นำในตลาดโดยเฉพาะบุหรี่ระดับล่าง ขณะที่ผู้นำเข้ารายเดิมๆ กลับมีส่วนแบ่งการตลาดลดลง พร้อมกับการเติบโตของผู้นำเข้ารายเล็กๆ รายใหม่ที่มาพร้อมกับสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศ ขณะเดียวกันพฤติกรรมของผู้บริโภคก็เปลี่ยนแปลงไปอย่างเห็นได้ชัด โดยผู้บริโภคให้การตอบรับสินค้าราคาถูกเป็นอย่างมากเห็นได้ชัดจากตัวเลขภาษีสรรพสามิตที่ต่ำกว่าคาดไปเยอะ 

ดังนั้นหากกระทรวงการคลังจะใช้นโยบายภาษีที่เอื้อต่อสินค้าราคาถูกจากในและต่างประเทศเป็นหลักอย่างที่โครงสร้างภาษีในปัจจุบันเป็นอยู่ ก็อาจจะทำให้เสียดุลยภาพและเป็นตัวเร่งให้เกิดการแข่งขันทางราคาอย่างรุนแรง ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการประมาณการรายได้และการจัดเก็บภาษีในอนาคต กลายเป็นว่าปฏิรูปภาษีแล้วรายได้ของรัฐบาลกลับลดลงไปยิ่งกว่าเดิมโดยผู้บริโภคมิได้ลดการบริโภคตามอย่างมีนัยสำคัญ

หัวใจสำคัญที่สุดในการวางโครงสร้างภาษีเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บให้ได้สูงสุด คือ ความเรียบง่าย (Simplicity) ระบบภาษีที่เรียบง่ายจะช่วยอุดช่องโหว่ในระบบ ป้องกันไม่ให้กลุ่มธุรกิจหาทางหลบเลี่ยงภาษีได้เหมือนในระบบภาษีที่ซับซ้อนที่มีหลายขั้นอัตราภาษีสำหรับสินค้าชนิดเดียวกัน หรือระบบที่มีฐานภาษีที่เปลี่ยนแปลงได้ง่ายเช่นภาษีตามมูลค่า ซึ่งต่างก็เป็นการเปิดช่องว่างให้ธุรกิจหาทางเลี่ยงภาษีด้วยการลดราคาสินค้าหรือการออกสินค้าใหม่ราคาถูกเพื่อจะได้เสียภาษีในขั้นอัตราต่ำ ๆซึ่งไม่เป็นผลดีต่อทั้งรายได้ของรัฐบาลและต่อนโยบายด้านสาธารณสุข โครงสร้างภาษีที่เรียบง่ายต้องพิจารณา 2 มิติ คือ มิติที่ 1 ระบบภาษี และมิติที่ 2 อัตราภาษี

มิติที่ 1 ระบบภาษี  ภาษีที่เรียกเก็บตามขาปริมาณ (ตามน้ำหนักหรือมวน) แทนตามมูลค่า จะช่วยจำกัดโอกาสให้นักสูบไม่หันไปหายี่ห้อที่ถูกลงและง่ายต่อการบริหารจัดการภาษี ทั้งนี้ ข้อมูลจากองค์การอนามัยโลก (WHO) ชี้ว่าในปี 2559 ทีมี 103 ประเทศ จาก 173 ประเทศ ที่ใช้ระบบภาษียาสูบที่เน้นภาษีที่เรียกเก็บตามขาปริมาณเป็นหลัก

มิติที่ 2 อัตราภาษี  อัตราภาษีแบบอัตราเดียว (Uniform tax rate) ถือเป็น best practice โดยข้อมูลจาก WHO ระบุว่าในปี 2559 มี 139 ประเทศ จาก 173 ประเทศที่เก็บภาษียาสูบในอัตราเดียว ในขณะที่มีเพียงส่วนน้อย (35 ประเทศ) เท่านั้นที่ยังใช้ระบบภาษีที่ซับซ้อนและมีหลายขั้นอัตราภาษี เช่น ประเทศอินโดนีเซีย อินเดีย พม่า บังคลาเทศ และศรีลังกา เป็นต้น

นอกจากนี้ ล่าสุดรายงาน ASEAN Tobacco Tax Index 2017 ของเครือข่ายการควบคุมการบริโภคยาสูบแห่งอาเซียน (SEATCA) ที่เพิ่งออกมาเมื่อวันที่ 12 ก.ค. นี้ ได้สนับสนุนให้ประเทศในอาเซียนหันมาใช้โครงสร้างภาษีตามปริมาณแบบอัตราเดียว (Uniform specific tax system) หรือระบบภาษียาสูบแบบผสมที่ให้ความสำคัญกับอัตราภาษีตามปริมาณมากกว่าภาษีตามมูลค่า ดังเช่นในประเทศบรูไน มาเลเซีย และสิงคโปร์

การเพิ่มประสิทธิภาพระบบภาษียาสูบด้วยการปฏิรูปโครงสร้างระบบภาษีให้เป็นไปตามแนวทางข้างต้น นอกจากจะช่วยสร้างเม็ดเงินภาษีให้รัฐได้เพิ่มขึ้นและปฏิบัติได้จริงแล้ว ยังช่วยเพิ่มประสิทธิภาพนโยบายด้านสาธารณสุขด้วย โดยผลการวิจัยของศูนย์วิจัยและจัดการความรู้เพื่อการควบคุมยาสูบ (ศจย.) และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ในปี 2553 ที่ระบุว่า การขึ้นภาษีที่ผ่านๆ มามีประสิทธิภาพจำกัดจากการที่ผู้สูบบุหรี่หันไปสูบบุหรี่ยี่ห้อที่มีราคาถูกกว่า (Trade Down Effect) จุดนี้เองที่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกิดจากระบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไทยใช้ในปัจจุบัน

การออกแบบโครงสร้างภาษีสรรพสามิตให้เรียบง่ายนั้นไม่ใช่เรื่องยากและมีให้เห็นอยู่เป็นส่วนมากในนานาประเทศ ดังนั้น กระทรวงการคลังและกรมสรรพสามิตควรถือเอาแบบอย่างที่ดีมาใช้พัฒนาโครงสร้างภาษียาสูบในประเทศไทย เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของระบบภาษีและสอดคล้องกับแนวทางที่ดีในต่างประเทศให้ได้มากที่สุด