ความรับผิดชอบในการกระทำทางรัฐบาล

ความรับผิดชอบในการกระทำทางรัฐบาล

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ผจญ คงเมือง คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

ในช่วงเวลาอันใกล้นี้จะมีการตัดสินคดีสำคัญที่สังคมให้ความสนใจอย่างยิ่ง อันเกี่ยวเนื่องกับการดำเนินการทางนโยบายของอดีตนายกรัฐมนตรี ท่ามกลางข้อถกเถียงทั้งเกี่ยวกับประเด็นทางการเมืองและทางกฎหมาย อย่างไรก็ดี ในที่นี้ผู้เขียนประสงค์จะกล่าวถึงหลักการสำคัญอันเป็นพื้นฐานทางกฎหมาย เพื่อเป็นอีกแง่มุมหนึ่งให้สังคมนำไปพิจารณาทำความเข้าใจในเรื่องดังกล่าวเพื่อประโยชน์ในทางวิชาการ โดยไม่ประสงค์จะก้าวล่วงการพิจารณาวินิจฉัยของศาลแต่อย่างใด

ในรัฐเสรีประชาธิปไตยมีหลักการปกครองที่สำคัญประการหนึ่งคือหลักนิติรัฐ กล่าวคือการเป็นรัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย ผู้ปกครองจะใช้อำนาจตามอำเภอใจโดยที่ไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ไม่ได้ อีกทั้งจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดก็ไม่ได้เช่นกัน โดยกฎหมายต้องมีความชอบธรรมตามหลักประชาธิปไตย ดังนี้ หากผู้ปกครองกระทำโดยปราศจากอำนาจ บิดเบือนไปจากกฎหมาย หรือฝ่าฝืนต่อกฎหมายแล้ว การกระทำนั้นย่อมใช้ไม่ได้ และหากการนั้นก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นด้วยแล้วผู้ใช้อำนาจนั้นย่อมต้องมีความรับผิดตามกฎหมายด้วย

อย่างไรก็ตาม ความรับผิดนั้นยังแยกออกตามองค์กรผู้กระทำและลักษณะของการกระทำได้เป็น 2 กรณีคือ “การกระทำทางปกครอง” และ “การกระทำทางรัฐบาล” ซึ่งความรับผิดทางอาญาหรือการใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายโดยปกติจะเกิดกับเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจหรือปฏิบัติหน้าที่ประจำทั่วไปตามปกติธรรมดาเพื่อให้งานสำเร็จลุล่วงไปตามวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละเรื่อง แต่กรณีที่จะมีความแตกต่างอย่างสิ้นเชิงในแง่ของความรับผิดจากการกระทำของรัฐนั่นคือ “การกระทำทางรัฐบาล”

การกระทำทางรัฐบาล เป็นการกระทำขององค์กรที่เรียกว่า “รัฐบาล” ซึ่งได้แก่ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีทั้งหลาย ที่อาศัยอำนาจในฐานะเป็นองค์กรหนึ่งของอำนาจอธิปไตยโดยมีฐานอำนาจทางกฎหมายในระดับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในรัฐ และการกระทำนั้นเป็นความจำเป็นตามนโยบายที่กำหนดไว้ เป็นการดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามทิศทางหรือแนวทางแห่งนโยบาย เป็นการใช้ดุลพินิจตัดสินใจเลือกแนวทางการบริหารประเทศเพื่อนำพารัฐไปสู่เป้าหมายในทางประโยชน์สาธารณะ เป็นการกระทำที่มีลักษณะเป็นงานการเมือง ไม่ใช่เป็นงานที่ต้องทำประจำ ซึ่งหากไม่มีการกระทำทางรัฐบาลเช่นว่านี้แล้วย่อมส่งผลกระทบต่อสถานะของรัฐในด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะด้านความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการเมือง

ตัวอย่างของการกระทำทางรัฐบาล เช่น การทำสนธิสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศ การประกาศสงคราม การยุบสภา การเปิดหรือปิดสมัยประชุมรัฐสภา การประกาศเพิ่มหรือลดค่าเงิน การวางแผนหรือให้ความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศในด้านใดด้านหนึ่งเป็นการเฉพาะ การเลือกพัฒนาระบบการคมนาคมในด้านใดด้านหนึ่งเป็นพิเศษ การวางแผนการใช้งบประมาณแผ่นดิน เป็นต้น ซึ่งมีลักษณะเป็นพลวัตร กล่าวคือ มีความเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ และมีความอ่อนไหว ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องที่ศาลจะเข้ามาควบคุมรัฐบาลถึงแม้จะเกิดความเสียหาย แต่เป็นเรื่องที่รัฐบาลจะต้องไปรับผิดชอบหรือถูกตรวจสอบโดยกลไกที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีลักษณะเป็นความรับผิดทางการเมือง ซึ่งได้แก่ การถูกตั้งกระทู้ถามในรัฐสภา หรือการยื่นอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจอันมีผลทำให้รัฐบาลจะต้องพ้นไปจากตำแหน่ง เป็นต้น

มีเหตุผลรองรับหลายประการที่ศาลไม่ควรเข้ามาตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาล กล่าวคือ ประการแรก การให้ศาลสามารถควบคุมตรวจสอบการกำหนดนโยบายของรัฐบาล รวมถึงการดำเนินการตามนโยบายได้จะส่งผลทำให้ศาลมีสถานะไม่ต่างจากการเป็นรัฐบาลเสียเอง ซึ่งขัดต่อหลักการแบ่งแยกหน้าที่ของอำนาจอธิปไตย

ประการที่ 2 ถึงแม้ศาลจะตรวจสอบกรณีความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลและประสงค์จะให้รัฐบาลต้องรับผิด แต่ในทางความเป็นจริงนโยบายของรัฐบาลเกือบทุกชุดที่เข้ามาบริหารประเทศ รวมถึงกิจการต่าง ๆ ที่ดำเนินการโดยรัฐตั้งแต่อดีตมาจนถึงปัจจุบันก็ไม่ได้ประสบความสำเร็จอย่างงดงาม 

หลายนโยบายมีการขาดทุนเสียหายมาโดยตลอด หากให้รัฐบาลต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแล้วเชื่อว่าทุกรัฐบาลที่ผ่านมาและรวมถึงในอนาคตก็ควรจะต้องรับผิดด้วย ซึ่งไม่มีทางเกิดขึ้นได้ และผลจากแนวความคิดเช่นนี้จะทำให้จะไม่มีบุคคลหรือกลุ่มการเมืองใดเสนอตัวเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศแน่นอน

ประการที่ 3 การกำหนดนโยบายและการดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลโดยสภาพแล้วไม่อาจคาดเดาได้เลยว่าในอนาคตจะประสบความสำเร็จได้มากหรือน้อยหรือยาวนานเท่าใด ในทางตรงกันข้าม กรณีความเสียหายก็เช่นเดียวกันที่ไม่สามารถคาดเดาได้ว่าจะเกิดขึ้นมากหรือน้อยหรือเกิดขึ้นในรัฐบาลผู้กำหนดนโยบายหรือรัฐบาลอื่นที่ต้องรับช่วงต่อ หรืออาจจะกลับมาฟื้นคืนกลับมาดีได้ในอนาคตอีกเมื่อใด หรือจะให้ยกเลิกทุกนโยบายหรือโครงการไปเสียก่อนที่จะเกิดความเสียหาย ดังนี้ ศาลย่อมไม่สามารถพยากรณ์และกำหนดให้รัฐบาลชุดใดในช่วงเวลาใดให้ต้องรับผิดได้นั่นเอง ประกอบกับการบริหารราชการแผ่นดินและการพัฒนาประเทศจะมีปัญหาเรื่องความต่อเนื่องอย่างแน่นอน

ประการสุดท้าย หากเพ่งเล็งตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาลไปจนถึงขนาดที่รัฐบาลต้องควบคุมกำกับการดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายอย่างบริสุทธิ์ ถูกต้องเคร่งครัดด้วยแล้ว ปัญหาจะเกิดขึ้นกับการใช้มาตรฐานการตรวจสอบนี้แก่รัฐบาลชุดก่อน ๆ ในอดีต ปัจจุบัน และในอนาคต รวมถึงข้าราชการที่เกี่ยวข้องในทุกลำดับชั้นด้วยตราบเท่าที่ยังไม่ขาดอายุความ อันจะนำมาซึ่งปัญหาการการนำวิธีควบคุมตรวจสอบเพื่อให้รัฐบาลต้องรับผิดมาใช้กับรัฐบาลโดยเลือกปฏิบัติ หรือนำวิธีการเช่นนี้มาเป็นเครื่องมือทางการเมืองไปเสีย ซึ่งจะส่งผลให้ศาลในฐานะเป็นองค์กรควบคุมตรวจสอบขาดความน่าเชื่อถืออย่างมาก

อย่างไรก็ตาม ทั้งนี้ก็ไม่ได้เป็นหลักทั่วไปว่าศาลจะไม่สามารถเข้ามาควบคุมตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาลได้โดยสิ้นเชิง หากแต่การควบคุมตรวจสอบควรมีขอบเขตจำกัดเฉพาะในส่วนการดำเนินการของรัฐบาลเป็นไปตามกฎหมายหรือขัดต่อกฎหมายหรือไม่แต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น