10 ประเด็นทบทวนเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทย

 (กนพ.) ที่มีหน้าที่ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบ และเสนอร่างหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ รวมถึงมีอำนาจในการกำกับดูแล ติดตามและประเมินผลการดำเนินงาน กฎหมายที่สำคัญที่เอื้อต่อการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ คือ ประกาศคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (กนพ.) ที่ 1/2558 และ 2/2558 โดยพื้นที่ของเขตเศรษฐกิจพิเศษทั้ง 10 แห่ง มีขอบเขตดินแดนติดกับประเทศเพื่อนบ้าน 4 ประเทศ โดยประเทศเมียนมา ได้แก่ เขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดตาก และกาญจนบุรี สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ได้แก่ เขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดเชียงราย มุกดาหาร หนองคาย และนครพนม ประเทศกัมพูชา ได้แก่ เขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดสระแก้ว และตราด และ ประเทศมาเลเซีย ได้แก่ เขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดสงขลา และนราธิวาส

ส่วนหนึ่งของผลการศึกษาจากโครงการวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ศักยภาพอุตสาหกรรม ผลกระทบทางเศรษฐกิจ และความเป็นไปได้ของการใช้ประโยชน์จากนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษระยะที่ 1 ของไทยภายใต้บริบทประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน” ของอาจารย์วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง ซึ่งได้รับทุนการสนับสนุนจากกองแผนงาน มหาวิทยาลัยรามคำแหง ประจำปีงบประมาณ 2559 พบประเด็นที่น่าสนใจดังนี้

นโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษอาจถูกมองว่าเป็นนโยบายแบบ Top Down กล่าวคือ มีการเลือกพื้นที่ที่กำหนดให้เป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษจากส่วนกลาง (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) และกระจายอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบไปยังแต่ละพื้นที่ (ผู้ว่าราชการจังหวัด) แต่ในความเป็นจริงนั้น พบว่า ที่มาของเขตเศรษฐกิจพิเศษแต่ละพื้นที่เกิดจากความต้องการของแต่ละพื้นที่ โดยมีการยื่นข้อเสนอจากผู้ว่าราชการจังหวัด (หลังจากทำการระดมความเห็นในพื้นที่) ให้พื้นที่ในความรับผิดชอบของตน เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นพื้นที่ชายแดนด้วยกันทั้งสิ้น นอกจากนั้น ประเภทอุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนที่แตกต่างกัน ยังมาจากการเสนอของผู้ว่าราชการจังหวัดเช่นเดียวกัน โดยเป็นเสียงสะท้อนความต้องการให้กับคนในท้องถิ่นผ่านการทำการสัมมนาหรือการระดมความคิดเห็น

นโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นนโยบายที่บิดเบือนแรงจูงใจ (Distorted incentive) ของตลาดผู้ผลิต กล่าวคือ รัฐมีการกำหนดพื้นที่ สาขาอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ต้องการสนับสนุน และสิทธิประโยชน์ไว้อย่างชัดเจน ทำให้กระทบการการตัดสินใจของเอกชนในการเลือกประเภทอุตสาหกรรมที่จะผลิต รวมถึงพื้นที่ที่เหมาะสมที่สุดของประเภทอุตสาหกรรมของตน นโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษจึงถือเป็นการแทรกแซงตลาดอย่างหนึ่ง

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบสิทธิประโยชน์ที่ได้รับจากการผลิตในกิจการเป้าหมาย กับกิจการทั่วไปแล้วพบว่าสิทธิประโยชน์มีความใกล้เคียงกันมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลและการลดหย่อนภาษีเพิ่มเติม ทำให้เอกชนมองเห็นว่าไม่คุ้มที่จะเปลี่ยนประเภทหรือสินค้า หรือออกไปจัดตั้งโรงงานที่ชายแดนเพื่อให้ได้รับสิทธิประโยชน์เท่าเดิม ดังนั้น หากรัฐต้องการดึงดูดนักลงทุนจากต่างชาติให้เข้ามาลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษ รัฐควรให้สิทธิประโยชน์ที่มากกว่านโยบายส่งเสริมการลงทุนแบบทั่วไปที่ได้รับอยู่แล้วจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ซึ่งไม่ได้กำหนดว่าจะต้องตั้งโรงงานในพื้นที่ใด

เขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยเกิดขึ้น ภายหลังจากที่ไทยมีส่วนช่วย ในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษของประเทศเพื่อนบ้าน ประเด็นนี้อาจมีความอ่อนไหวในแง่ของการเมืองและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เนื่องจากประเทศเพื่อนบ้านอาจพิจารณาเห็นว่า เขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยนั้นถูกตั้งขึ้นมา เพื่อแข่งขันกับเขตเศรษฐกิจพิเศษของตนที่มีอยู่ก่อนแล้ว นโยบายดังกล่าวจึงไม่ส่งเสริมบรรยากาศของการร่วมกลุ่มทางเศรษฐกิจอย่าง AEC ที่มีผลตั้งแต่ปลายปี พ.ศ. 2558

กฎหมายที่รองรับเขตเศรษฐกิจพิเศษยังจำกัดอยู่ในระดับประกาศของ กนพ. เท่านั้น ซึ่งเอกชน โดยเฉพาะนักลงทุนต่างชาติอาจมองว่าไม่มีความมั่นคงในแง่ของกฎหมาย แม้การออกพระราชบัญญัติเขตเศรษฐกิจพิเศษจะเข้าสู่กระบวนการพิจารณาแล้ว แต่กระบวนการดังกล่าวมีภายหลังการริเริ่มนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษและมีความล่าช้า ดังนั้น ในระยะแรกของนโยบายดังกล่าวอาจทำให้นักลงทุนไม่มั่นใจที่จะลงทุน และทำสัญญาเช่าที่ดินเป็นระยะเวลายาวนาน ที่กำหนดขั้นต่ำไว้ที่ 50 ปี

พื้นที่ทั้ง 10 แห่งของเขตเศรษฐกิจพิเศษนั้น ล้วนแล้วแต่เป็นพื้นที่ชายแดนซึ่งเป็นจุดเชื่อมของทางหลวงอาเซียน (ASEAN Highway Network) ทำให้ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่จะเกิดการการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ (Mega project) มีไม่มากนัก เพราะได้มีการดำเนินการในด้านถนน ไฟฟ้า ประปา และสาธารณูปโภคอื่นๆ ไปบ้างแล้ว อย่างไรก็ตาม นโยบายดังกล่าวจะช่วยให้เป้าหมายเรื่องระบบโลจิสติกส์ของอาเซียนสำเร็จได้เร็วยิ่งขึ้น นอกจากนั้น รัฐบาลควรเร่งดำเนินการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานให้พร้อมกันทั้ง 10 แห่ง เนื่องจากระดับการพัฒนาที่มีอยู่แล้ว (Initial condition) ของแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกัน งบประมาณและระยะเวลาที่ใช้จึงแตกต่างกัน รัฐควรให้ความสำคัญกับพื้นที่ที่มีระดับการพัฒนาอยู่เดิมน้อย เพื่อสร้างความมั่นใจให้กับเอกชน รวมถึงช่วยให้การตัดสินใจในการย้ายการผลิตไปยังแต่ละพื้นที่ง่ายขึ้น

ในแง่ของสิทธิประโยชน์ นักลงทุนจะสามารถใช้สิทธิประโยชน์ได้หลังจากได้เริ่มเข้าไปตั้งโรงงานแล้ว ซึ่งในระยะ 2 - 3 ปีแรก (ระยะเวลาแตกต่างกันขึ้นอยู่กับประเภทของอุตสาหกรรม) บริษัทอาจไม่มีกำไร ทำให้ไม่ต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลอยู่แล้ว ดังนั้น บริษัทจึงไม่ได้ประโยชน์อะไรจากนโยบายดังกล่าวในแง่ของภาษี รัฐจึงควรเพิ่มสิทธิประโยชน์ที่นอกเหนือจากภาษีให้กับบริษัทในช่วงแรกของการลงทุน

มีการระบุอย่างชัดเจนว่ากิจการเป้าหมายตามที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษกำหนดนั้นจะต้องเป็นกิจการที่ใช้แรงงานสูง อย่างไรก็ตาม ลักษณะของอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเข้มข้น (Labor-intensive industries) มีความไม่สอดคล้องกับรูปแบบและทิศทางของนโยบายส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจของต่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มประเทศ Newly Industrialized Economies (NIEs) ที่มุ่งสนับสนุนอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนเข้มข้น (Capital-intensive industries) มากกว่าใช้แรงงานเข้มข้น นอกจากนั้น หลักการใช้แรงงานจำนวนมากยังขัดแย้งกับหลักการของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนที่ต้องการให้สิทธิประโยชน์แก่อุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง ดังนั้น รัฐจึงควรพิจารณาเปลี่ยนแปลงหลักการพื้นฐานของเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยที่สนับสนุนการใช้แรงงานจำนวนมากมาเป็นการสนับสนุนการใช้เทคโนโลยีขั้นสูง

เขตเศรษฐกิจพิเศษมีหลักการในการส่งเสริมการผลิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ตาม มีการกำหนดให้สามารถหักค่าขนส่ง ไฟฟ้า และประปา ได้ 2 เท่า เป็นระยะเวลา 10 ปี นโยบายดังกล่าวไม่เป็นการสนับสนุนหรือกระตุ้นให้บริษัทเกิดความตระหนักในเรื่องของสิ่งแวดล้อม การใช้ไฟ การใช้น้ำอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะสามารถหักค่าใช้จ่ายดังกล่าวได้ 2 เท่า ซึ่งนับว่าสิทธิประโยชน์นี้ขัดแย้งกับหลักการของเขตเศรษฐกิจพิเศษ

การค้ากับการผลิตเป็นคนละประเด็น แม้ชายแดนจะเป็นพื้นที่ที่มีการค้าผ่านแดนกันมาก มีมูลค่าสูง แต่ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องไปผลิตที่ชายแดนเพื่อป้อนสินค้าและบริการเข้าสู่ตลาดเพื่อนบ้านที่ผู้บริโภคมีกำลังซื้อต่ำกว่าไทย การเลือกพื้นที่ผลิต (รวมไปถึงการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม) ควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของความได้เปรียบในต้นทุนและการขนส่งที่ต้องพิจารณาถึงคู่ค้าในภาพรวม ไม่ใช่พิจารณาจากปริมาณการค้าเพียงอย่างเดียว

โดยสรุป นโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นนโยบายใหม่ ที่ช่วยส่งเสริมการค้าการลงทุนระหว่างประเทศของไทยได้เป็นอย่างดี อย่างไรก็ตาม สิทธิประโยชน์ อุตสาหกรรมเป้าหมาย และรูปแบบและกลไกควรมีความทันสมัยและสอดคล้องกับนโยบายอื่นๆ

..........................................................

วรรณพงษ์ ดุรงคเวโรจน์

อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง