การแก้ไขพ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (ตอน 1)

“ เพื่อแก้ปัญหาการบริหารงานของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)”

โดยในข่าวได้อ้างถึงว่าให้คณะกรรมการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงพ.ร.บ.ดังกล่าวในประเด็นต่างๆที่มีปัญหาโดยให้นำงานที่หน่วยงานต่างๆเคยทำไว้และเกี่ยวข้องกับหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 37/2559 เรื่องค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องและจำเป็นต่อการสนับสนุนและส่งเสริมการจัดบริการสาธารณสุขและค่าใช้จ่ายอื่นๆตามกฎหมายว่าด้วยหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (2) เป็นแนวทางในการแก้ไขปรับปรุง และเมื่อจัดทำร่างแก้ไขพ.ร.บ.นี้เรียบร้อยให้จัดทำประชาพิจารณ์ และเสนอร่างที่ผ่านการพิจรณาแล้วให้รมว.สาธารณสุข ให้มีการตั้งอนุกรรมการ คณะทำงาน และดำเนินการตามที่คณะกรรมการมอบหมายให้เสร็จสิ้นภายใน 6 เดือน หลังจากมีคำสั่งนี้

จะเห็นได้ว่าตามข่าวนั้น รัฐมนตรีสั่งตั้งคณะกรรมการแก้ไขกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โดยมีวัตถุประสงค์ “ เพื่อแก้ปัญหาการบริหารงานของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)”

ทั้งนี้ ปัญหาที่เกิดจากการบริหารงานของสปสช.นั้น หัวหน้าคสช.ได้ออกคำสั่งที่ 37/2559(2) เพื่อแก้ปัญหาไปแล้วครั้งหนึ่ง เมื่อวันที่ 5 ก.ค. 2559

แต่ยังมีปัญหาอีกมากมายมหาศาล ที่เกิดจากการบริหารงานของสปสช. ซึ่งผู้เขียนเรื่องนี้ ในฐานะที่ได้ติดตามการทำงานของสปสช.มาในฐานะของบุคลากรทางการแพทย์ในภาคราชการ ที่ต้อง “รับผลกระทบจากการบริหารงานของสปสช.” จะขอนำเสนอแก่คณะกรรมการชุดนี้ รวมทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขและประชาชนทั่วไปได้รับทราบ เพื่อจะเป็นประโยชน์ในการแก้ไขกฎหมายนี้ ให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนส่วนรวมและประเทศชาติสืบไป

จะเห็นได้ว่า เมื่อเกิดการรัฐประหารในวันที่ 22 พ.ค. 2558 และหัวหน้าคณะรัฐประหารหรือเรียกชื่อเป็นทางการว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ได้เข้ามาเป็นรัฐบาลทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน ได้ประกาศนโยบายที่จะปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบและคืนความสุขให้แก่ประชาชน และได้ดำเนินการให้มีการแก้ไขกฎหมายหลายฉบับ เพื่อให้เกิดความถูกต้องเหมาะสม และความคล่องตัวในการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งขจัดการทุจริตประพฤติมิชอบ เพื่อ “คืนควาสุขให้แก่ประชาชน”

โดยคสช.ได้มอบให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ตรากฎหมายหลายร้อยฉบับ และหนึ่งในกฎหมายที่บัญัติในยุคนี้ก็คือ พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558(3)

ซึ่งม.5 ของพ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ได้มอบหมายให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น จัดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

ซึ่งในกรณีกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติที่มีการสั่งให้แก้ไขนี้ มีที่มาจากคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 37/2559 ดังกล่าวมาแล้ว

และตามบทบัญญัติของม.๗ ของพ.ร.ฎ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายพ.ศ. 2558 นี้กำหนดให้รัฐมนตรีประกาศให้ประชาชนรับทราบเป็นการทั่วไป

และรัฐมนตรีก็ได้ประกาศให้ประชาชนรับทราบว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการแก้ไขกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ(4)

ส่วนในมาตรา 7 วรรคสองของพ.ร.ฎ.นี้ บัญญัติไว้ว่า ในระหว่างการดำเนินการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย หากได้รับข้อเสนอแนะจากผู้ใด หรือจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการนำข้อเสนอแนะดังกล่าวไปประกอบการพิจารณาด้วย

ในมาตรา 9 ของพ.ร.ฎ.นี้ บัญญัติไว้ว่า ในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการพิจารณาทบทวนในเรื่องดังต่อไปนี้ทั้งหมดหรือบางเรื่องตามที่ มีจำเป็น อยู่ทั้งหมด 9 ข้อคือวงเล็บที่ 1-9

และในวรรคสองของม. 7 บัญญัติไว้ว่า ในการดำเนินการตามวรรคหนึ่ง รัฐมนตรีผู้รักษาการต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นขององค์กรที่เกี่ยวข้อง และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเกี่ยวกับกฎหมายนั้น หรือจะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นการทั่วไปก็ได้

ซึ่งรัฐมนตรีก็ได้กล่าวแล้วว่าจะให้มีการทำประชาพิจารณ์ ซึ่งผู้เขียนขอเสนอว่า ในการทำประชาพิจารณ์หรือการรับฟังความคิดเห็นนั้น คณะกรรมการและหรือรัฐมนตรี ควรมีการประกาศกำหนดล่วงหน้าว่าจะเปิดรับฟังความคิดเห็นเมื่อใด ที่ไหน อย่างไร เพื่อให้ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากกฎหมายที่แก้ไขใหม่นี้ ได้รับทราบและสามารถเข้ารับฟังเพื่อแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางทุกภาคส่วน

ไม่ว่าจะเป็นประชาชนทั่วไป ประชาชนที่มีสิทธิในระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ บุคลากรทางการแพทย์และสาธารณสุข ทั้งที่เป็นผู้ปฏิบัติงานในการรักษาผู้ป่วย และผู้บริหารโรงพยาบาลที่ต้องรับงบประมาณจากสปสช. ได้มีโอกาสรับฟังและแสดงความคิดเห็นในบทบัญญัติของกฎหมาย ให้เกิดความเป็นธรรม และความสงบสุขของประชาชนทุกภาคส่วน ไม่ให้ประชาชนและประเทศชาติล้มละลายทางการเงินจากระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และไม่ให้มีการล้มละลายของคุณภาพมาตรฐานการแพทย์ในการดูแลรักษาเยียวยาผู้ป่วยด้วย

มาตรา 10 วรรคสอง ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการเสนอรายงานสรุปผลการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย ที่มีสาระสำคัญตามมาตรา 9 ต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อพิจารณา ......... ให้เสนอร่างกฎหมายไปพร้อมกันด้วย

ผู้เขียนของแสดงความคิดเห็นว่า ข้อมูลที่ชัดเจนอยู่ 2 เรื่อง ที่ทางรัฐบาลได้ประกาศออกมาแล้วในกรณีกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติก็คือ สปสช.มีการบริหารงานที่ผิดหลักธรรมาภิบาลหลายประเด็น ได้แก่

1.สปสช.ไม่ทำตามบทบัญญัติของกฎหมาย จนเป็นที่มาของการออกคำสั่งหัวหน้คสช.ที่ 37/2559

2. มีการสงสัยว่าจะมีการทุจริตประพฤติมิชอบ หรือการบริหารงานที่ไม่มีประสิทธิภาพของนพ.วินัย สวัสดิวร เลขาธิการสปสช. จนเป็นที่มาของคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 19/2558 ให้ระงับการปฏิบัติราชการในตำแหน่งเดิม ซึ่งในกรณีนี้ ได้ถูกระงับการปฏิบัติงานจนพ้นวาระการดำรงตำแหน่ง

และยังมีการตรวจสอบจากสตง. คตร. ปปท และกรมสอบสวนคดีพิเศษ และหน่วยงานอื่นๆอีก (5,6) แต่ยังไม่มีการประกาศอย่างเป็นทางการว่า การตรวจสอบเหล่านี้ได้พบความไม่ถูกต้องตามหลักธรรมาภิบาลอย่างไรบ้าง และได้ดำเนินการตามกระบวนการทางฎหมายไปถึงขั้นตอนใดแล้ว เพียงแต่มีกระแสข่าวในสื่อมวลชนหรือสื่อทางสังคม (social media) มากมายหลายกระแส ได้แก่

1.      การไม่ทำตามกฎหหมายหลักประกันสุขภาพมาตรา 5 ที่บัญญัติไว้ว่า บุคคลทุกคนมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขที่มีมาตรฐานและที่มีประสิทธิภาพตามที่กำนดโดยพ.ร.บ.นี้ โดยขอยกตัวอย่างเรื่อง การออกระเบียบข้อบังคับของสปสช.บังคับให้ผู้ป่วยไตวายระยะสุดท้ายทุกคน ต้อยอมรับการล้างไตทางช่องท้องก่อนวิธีอื่น ไมเช่นนั้นจะไม่ได้รับสิทธิในการรักษาในระบบ 30 บาท จนทำให้ผู้ป่วยตายเฉลี่ย 40 คนใน 100 คน(7)

2.    การไม่ทำตามกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติมาตรา 5 วรรคสอง ที่บัญญัติไว้ว่า คณะกรรมการอาจกำหนดให้บุคคลที่เข้ารับการบริการสาธารณสุข ต่องร่วมจ่ายค่าบริการในอัตราที่กำหนดให้แก่หน่วยบริการในแต่ละครั้งที่เข้ารับการบริการ เว้นแต่ผู้ยากไร้หรือบุคคลอื่นที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดไม่ต้องจ่ายค่าบริการ ถึงแม้โรงพยาบาลที่ต้องรับรักษาผู้ป่วยจะมีภาวะ “ขาดเงินทุนในการให้การรักษาผู้ป่วยมากมายหลายแห่ง

3.     โรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุข ที่อยู่ในภาวะ “จำยอม” ต้องให้การดูแลรักษาผู้ป่วย (คำว่าดูแลรักษามีความหมายถึง การสร้างเสริมสุขภาพ ป้องกันความเจ็บป่วย – โรคและอุบัติเหตุ การตรวจคัดกรองก่อนป่วย การตรวจวินิจฉัย การรักษาและการฟื้นฟูสุขภาพ) เนื่องจากโรงพยาบาลของกระทรวงสธ. มีภารกิจหลักในการจัดบริการสาธารณะด้านสาธารณสุขให้แก่ประชาชนทุกคน โดยต้อง “ขอรับงบประมาณ” ในการนี้จากสปสช. และสปสช.ก็จ่ายเงินให้โรงพยาบาลน้อยกว่าต้นทุนที่รพ.ใช้ไปในการรักษาผู้ป่วย จนทำให้รพ.ของกระทรวงสาธารณสุขตกอยู่ในภาวะขาดทุนเป็นจำนวนหลายร้อยโรงพยาบาล(8.9) ซึ่งจะเห็นได้ว่า เมื่อตอนเริ่มต้นใช้กฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติใหม่ๆ มีรพ.เอกชนมาร่วมรับรักษาผู้ป่วยในระบบ 30 บาทอยู่มากพอควร แต่ก็ได้ทะยอยออกจากระบบนี้ไปเกือบหมด น่าจะเป็นเพราะไม่สามารถแบกรับภาระการขาดทุนได้

4.     ในมาตรา 5 วรรคสามบัญญัติไว้ว่า ประเภทและขอบเขตของบริการสาธารณสุขที่บุคคลจะมีสิทธิได้รับให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด แต่สปสช.ประกาศกำหนดและจำกัดขอบเขตโรคที่รักษา จำกัดยาและวิธีการรักษา ใช้บังคับกับโรงพยาบาลและบุคลากรทางการแพทย์ แต่ไม่บอกข้อจำกัดหรือให้ทางเลือกแก่ผู้ป่วยผู้มีสิทธิ์ แต่โฆษณาเกินจริงว่า “รักษาทุกโรค” ซึ่งอาจให้การรักษาที่ไม่มีมาตรฐานและไม่เหมาะสมกับความจำเป็นของการเจ็บป่วยของผู้ป่วยแต่ละคน จนมีผลให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ป่วยในระบบนี้ กล่าวคือมีอัตราตายสูงกว่าผู้ป่วยในระบบสวัสดิการข้าราชการ(10)

5.     การตรวจสอบการบริหารงานที่ไม่มีประสิทธิภาพของเลขาธิการสปสช. ทำไปอย่างล่าช้า ไม่ทันเวลา และหาผลสรุปได้ยาก แม้เวลาจะผ่านมาเป็นปีแล้ว

จากตัวอย่างเพียงส่วนหนึ่งที่ยกมาอ้างอิงนี้ จึงขอเสนอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขและคณะกรรมการพิจารณาร่างพ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (ฉบับที่) พ.ศ. .... ที่มีเป้าหมายในการแก้ปัญหาการบริหารงานของสปสช. ได้นำไปพิจารณาแก้ไขให้เกิดการบริหารตามหลักธรรมาภิบาล และแก้ไขในสิ่งที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายที่ได้เกิดขึ้นแล้ว จนเป็นปัญหาอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินของกระทรวงสาธารณสุข เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาเหล่านี้ให้ลุล่วงไป โดยเร็ว

ปัญหาเหล่านี้ นับเป็นปัญหาใหญ่และสำคัญที่สุด ที่สมควรจะต้องแก้ไขโดยการแก้ไขกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติในครั้งนี้ ซึ่งผู้เขียนขอนำเสนอให้ประชาชน คณะกรรมการแก้ไขกฎหมาย และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขนำไปพิจารณาแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ ( ตามที่มีบัญญํติไว้ในพ.ร.ฏ.การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558)

ในส่วนข้อเสนอ ที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการบริหารงานที่ไม่มีประสิทธิภาพของสปสช.ที่ล่าช้ามากและไม่มีการสรุปผลมาเป็นเวลานาน ผู้เขียนขอเสนอให้มีการกำหนดให้เลขาธิการสปสช. รองเลขาธิการผู้ช่วยเลขาธิการสปสช. และคณะกรรมกมารหลักประกันสุขภาพแห่งชาติทุกคน เป็นบุคคลตามมาตรา 100 ของพ.ร.บ.ปปช. เพื่อให้มีการตรวจสอบทรัพย์สินของบุคคลเหล่านี้เป็นประจำทุกปี จะช่วยป้องกันและตรวจสอบการทุจริตประพฤติมิชอบของบุคคลเหล่านี้ได้อย่างรวดเร็ว ทันการณ์ เพื่อยุติปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบได้อย่างรวดเร็วทันเหตุการณ์ เพื่อยุติความเสียหายแก่การบริหารกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งส่งผลให้เกิดความเสียหายแก่มาตรฐานการแพทย์และคุณภาพการรักษาผู้ป่วยและมีผลต่อสุขภาพและชีวิตของประชาชนด้วย

บทความนี้เป็นบทความที่สำคัญที่สุดที่ผู้เขียนขอนำเสนอ แต่ยังไม่หมดสิ้นเพี่ยงแค่นี้ ผู้เขียนจะทะยอยนำเสนอความคิดเห็นต่อการแก้ไขร่างพ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... อีกต่อไป ขอให้รัฐมนตรีและคณะกรรมการชุดนี้กรุณานำไปพิจารณาด้วย

และขอร้องให้ประชาชนทุกคน ที่ต้องเสียภาษีไปเป็นงบประมาณกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โปรดให้ความสนใจและร่วมนำเสนอข้อคิดเห็นในการแก้ไขกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข และคณะกรรมการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ด้วย

(ยังมีต่อ ตอน 2)

------------------------

โดย พญ.เชิดชู อริยศรีวัฒนา

กรรมการแพทยสภา

ที่ปรึกษาสำนักกฎหมายการแพทย์ กรมการแพทย์ กระทรวงสาธารณสุข

ที่ปรึกษากิติมศักดิ์ กรรมาธิการสาธารณสุข สภานิติบัญญัติแห่งชาติ