นโยบายสาธารณะและการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน(1)

นโยบายสาธารณะและการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน(1)

นโยบายสาธารณะ (Public Policy) เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศ

ทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมือง สังคมและคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่นโยบายสาธารณะจะมีความสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อได้รับการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริง เพราะนโยบายสาธารณะมิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตจำนงของผู้มีอำนาจรัฐที่จะดำเนินการหรือไม่ดำเนินการ แต่ต้องเป็นสิ่งที่สามารถปฏิบัติได้จริง

นโยบายสาธารณะและการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน จึงมีความสำคัญมากเป็นพิเศษ การตัดสินใจในเรื่องนโยบายการเงินและทิศทางอัตราดอกเบี้ยของธนาคารกลางของยุโรป ญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกาในขณะนี้ต้องมีความระมัดระวังมากเป็นพิเศษในภาวะที่ระบบทุนนิยมโลกยังคงเปราะบาง และยังฟื้นตัวไม่ดีนัก นโยบายสาธารณะของไทยควรจะตอบสนองอย่างไรต่อการเปลี่ยนผ่านภายในประเทศ และการเปลี่ยนผ่านอำนาจในทำเนียบขาวหลังการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา 8 พฤศจิกายน 2559 นี้

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจการเงินโลกที่ส่งผลต่อระบบการเงินโลกรุนแรงในระหว่างคริสต์ศตวรรษที่ 20 จวบจนถึงปัจจุบันมีอยู่สี่ครั้งสำคัญ ดังนี้

  1. วิกฤตการณ์เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก GreatDepression ในปี ค.ศ.1929 เริ่มที่สหรัฐอเมริกา
  2. วิกฤตการณ์เศรษฐกิจและหนี้สินละตินอเมริกา ค.ศ.1982 เริ่มต้นที่เม็กซิโก
  3. วิกฤตการณ์เศรษฐกิจเอเชียในปี ค.ศ. 1997 หรือ วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง เริ่มต้นที่ประเทศไทย
  4. วิกฤตการณ์เศรษฐกิจและการเงินสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ.2008 เริ่มที่สหรัฐอเมริกา

ทุกๆ ครั้งที่มีวิกฤตการณ์ครั้งใหญ่ของระบบทุนนิยมโลก มักจะประเด็นความล้มเหลวของการบริหารและการกำหนด

นโยบายทางเศรษฐกิจมหภาคเสมอ ความผิดผลาดดังกล่าวส่งผลมากกว่าเหตุปัจจัยอื่นๆ ทางเศรษฐกิจ

การกำหนดนโยบายสาธารณะเกี่ยวข้องกับความรู้ทางด้านรัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ กฎหมายมหาชน จิตวิทยาสังคม แนวทางการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะนั้นมีหลายแนวทาง อาจเป็นแนวทางวิเคราะห์ผลผลิตนโยบาย (Output) ผลกระทบ (Effects) ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) ซึ่งส่วนใหญ่จะใช้วิธีการศึกษาแบบเศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ (Economics of Public Policy)

แนวทางการศึกษาทางรัฐศาสตร์เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะส่วนใหญ่จะครอบคลุมการวิเคราะห์บทบาทของชนชั้นนำ (Elite) บทบาทและอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ (Pressure Groups and Interest Groups) บทบาทของสถาบันทางการเมืองและระบบการเมือง ส่วนรัฐประศาสนศาสตร์มักเน้นไปที่การศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ

การกำหนดนโยบายสาธารณะในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์จะมองว่า เป็นการตัดสินใจแบบปทัศฐาน (Normative) ซึ่งก่อนการตัดสินใจทางนโยบายจะต้องมีความเข้าใจข้อเท็จจริงผ่านการวิเคราะห์แบบปฏิฐาน (Positive) ก่อน การวิเคราะห์แบบปฏิฐานก็คือการวิเคราะห์ตามสภาพความเป็นจริง(What it is) ซึ่งวิเคราะห์ตามสิ่งที่เกิดขึ้นจริงตามข้อเท็จจริงโดยไม่นำค่านิยมความเชื่อและฐานคติ (Value Judgement) ของบุคคลเข้ามาเกี่ยวข้องส่วนการวิเคราะห์แบบปทัศฐาน (What is should be) จะนำเอาอุดมการณ์ค่านิยมความเชื่อ และฐานคติมากำหนดจึงจะบอกได้ว่าสิ่งที่ควรเป็นนั้นเป็นอย่างไรและแต่ละคนจะคิดต่างกันอย่างไร 

เช่น นโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทำให้รายได้ของผู้ใช้แรงงานปรับตัวสูงขึ้น จึงมีเงินเพียงพอในการชำระจากการวิเคราะห์พบว่า หนี้สินครัวเรือนของครอบครับผู้ใช้แรงงานปรับตัวลดลงเฉลี่ย10-20% (เป็นการวิเคราะห์เชิงปฏิฐานหรือPositive Analysis) ขณะที่การวิเคราะห์แบบปทัศฐาน (Normative Analysis) จะนำเอาฐานคติมากำหนดด้วย เช่น นโยบายการเก็บภาษีมรดกเป็นนโยบายที่ดี และน่าจะช่วยทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจลดลง (ซึ่งตามข้อเท็จจริงอาจจะไม่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำและไม่มีรายได้ภาษีเพิ่มขึ้นมากนัก เนื่องจากผู้คนจะโอนทรัพย์สินให้กับทายาทก่อนที่ภาษีมรดกบังคับใช้ หรือมีวิธีในการหลบเลี่ยงในลักษณะต่างๆ หรือข้อเท็จจริงอาจช่วยลดความเหลื่อมล้ำตามฐานคติได้)

ความเห็นที่แตกต่างกันในการกำหนดนโยบาย อาจจะมาทั้งจากการวิเคราะห์แบบปฏิฐานที่ต่างกัน คือ เห็นข้อมูลและข้อเท็จจริงที่ต่างกัน หรือจากฐานคติที่ต่างกัน จากการวิเคราะห์แบบปทัศฐานหากเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ต่างกัน ก็สามารถหาข้อสรุปที่ตรงกันได้ โดยพิจารณาว่า ข้อเท็จจริงของใครถูกต้องกรณีที่มีฐานคติหรือค่านิยมต่างกัน ก็ต้องถกเถียงกันจนสามารถประนีประนอมกันได้จึงจะกำหนดนโยบายร่วมกันได้

นโยบายสาธารณะในมุมมองทางด้านเศรษฐศาสตร์นั้น ต้องการตอบคำถาม ว่า รัฐควรมีบทบาททางเศรษฐกิจและแทรกแซงระบบตลาดเมื่อใดและอย่างไร ด้วยเครื่องมือใด ผลกระทบของการแทรกแซงจะเป็นอย่างไร เราต้องการคำอธิบายพฤติกรรมและบทบาทของรัฐ ประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ องค์กรธุรกิจ รัฐวิสาหกิจ องค์กรพัฒนาเอกชนที่มีต่อนโยบายสาธารณะ และกลุ่มเหล่านี้ตอบสนองต่อนโยบายสาธารณะอย่างไร

การดำเนินนโยบายที่ผิดผลาดเป็นสาเหตุสำคัญนำมาสู่การเกิดวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี พ.ศ.2540 และวิกฤตการณ์ในไทยและหลายประเทศทั่วโลก ส่งกระทบทำให้ประชาชนเดือดร้อน และหลายต่อหลายครั้งนำมาสู่ความวิกฤตการณ์ความขัดแย้งทางการเมือง และความไม่สงบเรียบร้อยในสังคม ขณะที่นโยบายที่ดีได้ส่งผลบวกทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนดีขึ้น สังคมสงบสุข เศรษฐกิจรุ่งเรืองเจริญก้าวหน้า การเมืองมีความมั่นคงประชาชนมีสิทธิเสรีภาพ อย่างไรก็ตาม ไม่ว่านโยบายดีหรือไม่ดีก็ตาม ย่อมส่งผลกระทบต่อพลเมืองของประเทศและสมาชิกของสังคมนั้นๆ และบางทีก็มีผลกระทบข้ามพรมแดน เป็นผลกระทบระดับภูมิภาคและระดับโลกก็มี

Downs (1957) ได้ศึกษานโยบายเศรษฐกิจในระบอบประชาธิปไตย เกิดจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองหรือพรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาลกับประชาชน ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง บทวิเคราะห์จึงเน้นการศึกษาพฤติกรรมของพรรคการเมืองและประชาชน ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง งานวิชาการในระยต่อมามักจะเน้นการวิเคราะห์พฤติกรรมของตัวละครในด้านหนึ่งด้านใดของกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในด้านอุปสงค์ที่มีต่อนโยบายเศรษฐกิจงานวิจัยและงานวิชาการทางด้านนี้ มุ่งวิเคราะห์บทบาทและพฤติกรรมของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้ตั้งข้อสมมติว่าการก่อเกิดของนโยบายเศรษฐกิจนโยบายหนึ่งนโยบายใด เป็นผลจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มเหตุปัจจัยที่สำคัญ4 กลุ่มด้วยกัน คือ  

 ระบบทุนนิยมโลก (World Capitalism) เหตุปัจจัยในกลุ่มนี้ประกอบด้วย ระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ(International Economic Order) ความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจบทบาทขององค์การระหว่างประเทศและบทบาทของบรรษัทนานาชาติตัวแปรเหล่านี้ มีบทบาทและอิทธิพลต่อการก่อเกิดของนโยบายเศรษฐกิจ โดยผ่านอุปทานและ/หรืออุปสงค์ของนโยบายหรือบางครั้ง อาจมีอิทธิพลต่อนโยบายโดยตรง โครงสร้างส่วนบนของระบบเศรษฐกิจ (Superstructure) เหตุปัจจัยในกลุ่มนี้ประกอบด้วยระบอบการเมืองการปกครองจารีตธรรมเนียมและวัฒนธรรมทางการเมือง ตลอดจนระบบความสัมพันธ์ในสังคมระบอบการเมือง เป็นโครงครอบที่กำหนดกติกาในตลาดนโยบายเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ และการผลิตประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ จะมีบทบาทมากน้อยเพียงใดในกระบวนการกำหนดนโยบาย ย่อมขึ้นอยู่กับว่าเป็นระบบการปกครองแบบใด

นอกจากนี้ ความสัมพันธ์ภายใต้ระบอบไหนย่อมสะท้อนถึงการแบ่งปันผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน เช่นความสัมพันธ์ระบบศักดินาระบบอุปถัมภ์ ย่อมมีลักษณะการแบ่งปันทางผลประโยชน์ที่แตกต่างกับระบบทุนนิยมหรือระบบสังคมนิยม อุปสงค์ของนโยบายเกิดจากความต้องการทางด้านนโยบายของกลุ่มต่างๆ ในสังคมตั้งแต่กลุ่มทุนอุตสาหกรรมกลุ่มทุนธนาคาร กลุ่มเกษตรกร กลุ่มผู้ใช้แรงาน กลุ่มนายจ้าง กลุ่มครูกองทัพ กลุ่มพ่อค้าคนกลางสื่อมวลชน กลุ่มแพทย์ กลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น อุปทานของนโยบายกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญในการนำเสนออุปทานนโยบาย ได้แก่ นักการเมือง พรรคการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ นักเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น