นโยบายสาธารณะและการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน(1)
นโยบายสาธารณะ (Public Policy) เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศ
ทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมือง สังคมและคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่นโยบายสาธารณะจะมีความสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อได้รับการนำไปปฏิบัติให้ปรากฎเป็นจริง เพราะนโยบายสาธารณะมิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตจำนงของผู้มีอำนาจรัฐที่จะดำเนินการหรือไม่ดำเนินการ แต่ต้องเป็นสิ่งที่สามารถปฏิบัติได้จริง
นโยบายสาธารณะและการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในระยะเปลี่ยนผ่าน จึงมีความสำคัญมากเป็นพิเศษ การตัดสินใจในเรื่องนโยบายการเงินและทิศทางอัตราดอกเบี้ยของธนาคารกลางของยุโรป ญี่ปุ่นและสหรัฐอเมริกาในขณะนี้ต้องมีความระมัดระวังมากเป็นพิเศษในภาวะที่ระบบทุนนิยมโลกยังคงเปราะบาง และยังฟื้นตัวไม่ดีนัก นโยบายสาธารณะของไทยควรจะตอบสนองอย่างไรต่อการเปลี่ยนผ่านภายในประเทศ และการเปลี่ยนผ่านอำนาจในทำเนียบขาวหลังการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา 8 พฤศจิกายน 2559 นี้
วิกฤตการณ์เศรษฐกิจการเงินโลกที่ส่งผลต่อระบบการเงินโลกรุนแรงในระหว่างคริสต์ศตวรรษที่ 20 จวบจนถึงปัจจุบันมีอยู่สี่ครั้งสำคัญ ดังนี้
- วิกฤตการณ์เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก GreatDepression ในปี ค.ศ.1929 เริ่มที่สหรัฐอเมริกา
- วิกฤตการณ์เศรษฐกิจและหนี้สินละตินอเมริกา ค.ศ.1982 เริ่มต้นที่เม็กซิโก
- วิกฤตการณ์เศรษฐกิจเอเชียในปี ค.ศ. 1997 หรือ วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง เริ่มต้นที่ประเทศไทย
- วิกฤตการณ์เศรษฐกิจและการเงินสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ.2008 เริ่มที่สหรัฐอเมริกา
ทุกๆ ครั้งที่มีวิกฤตการณ์ครั้งใหญ่ของระบบทุนนิยมโลก มักจะประเด็นความล้มเหลวของการบริหารและการกำหนด
นโยบายทางเศรษฐกิจมหภาคเสมอ ความผิดผลาดดังกล่าวส่งผลมากกว่าเหตุปัจจัยอื่นๆ ทางเศรษฐกิจ
การกำหนดนโยบายสาธารณะเกี่ยวข้องกับความรู้ทางด้านรัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ กฎหมายมหาชน จิตวิทยาสังคม แนวทางการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะนั้นมีหลายแนวทาง อาจเป็นแนวทางวิเคราะห์ผลผลิตนโยบาย (Output) ผลกระทบ (Effects) ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) ซึ่งส่วนใหญ่จะใช้วิธีการศึกษาแบบเศรษฐศาสตร์นโยบายสาธารณะ (Economics of Public Policy)
แนวทางการศึกษาทางรัฐศาสตร์เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะส่วนใหญ่จะครอบคลุมการวิเคราะห์บทบาทของชนชั้นนำ (Elite) บทบาทและอิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ (Pressure Groups and Interest Groups) บทบาทของสถาบันทางการเมืองและระบบการเมือง ส่วนรัฐประศาสนศาสตร์มักเน้นไปที่การศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
การกำหนดนโยบายสาธารณะในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์จะมองว่า เป็นการตัดสินใจแบบปทัศฐาน (Normative) ซึ่งก่อนการตัดสินใจทางนโยบายจะต้องมีความเข้าใจข้อเท็จจริงผ่านการวิเคราะห์แบบปฏิฐาน (Positive) ก่อน การวิเคราะห์แบบปฏิฐานก็คือการวิเคราะห์ตามสภาพความเป็นจริง(What it is) ซึ่งวิเคราะห์ตามสิ่งที่เกิดขึ้นจริงตามข้อเท็จจริงโดยไม่นำค่านิยมความเชื่อและฐานคติ (Value Judgement) ของบุคคลเข้ามาเกี่ยวข้องส่วนการวิเคราะห์แบบปทัศฐาน (What is should be) จะนำเอาอุดมการณ์ค่านิยมความเชื่อ และฐานคติมากำหนดจึงจะบอกได้ว่าสิ่งที่ควรเป็นนั้นเป็นอย่างไรและแต่ละคนจะคิดต่างกันอย่างไร
เช่น นโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำทำให้รายได้ของผู้ใช้แรงงานปรับตัวสูงขึ้น จึงมีเงินเพียงพอในการชำระจากการวิเคราะห์พบว่า หนี้สินครัวเรือนของครอบครับผู้ใช้แรงงานปรับตัวลดลงเฉลี่ย10-20% (เป็นการวิเคราะห์เชิงปฏิฐานหรือPositive Analysis) ขณะที่การวิเคราะห์แบบปทัศฐาน (Normative Analysis) จะนำเอาฐานคติมากำหนดด้วย เช่น นโยบายการเก็บภาษีมรดกเป็นนโยบายที่ดี และน่าจะช่วยทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจลดลง (ซึ่งตามข้อเท็จจริงอาจจะไม่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำและไม่มีรายได้ภาษีเพิ่มขึ้นมากนัก เนื่องจากผู้คนจะโอนทรัพย์สินให้กับทายาทก่อนที่ภาษีมรดกบังคับใช้ หรือมีวิธีในการหลบเลี่ยงในลักษณะต่างๆ หรือข้อเท็จจริงอาจช่วยลดความเหลื่อมล้ำตามฐานคติได้)
ความเห็นที่แตกต่างกันในการกำหนดนโยบาย อาจจะมาทั้งจากการวิเคราะห์แบบปฏิฐานที่ต่างกัน คือ เห็นข้อมูลและข้อเท็จจริงที่ต่างกัน หรือจากฐานคติที่ต่างกัน จากการวิเคราะห์แบบปทัศฐานหากเป็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ต่างกัน ก็สามารถหาข้อสรุปที่ตรงกันได้ โดยพิจารณาว่า ข้อเท็จจริงของใครถูกต้องกรณีที่มีฐานคติหรือค่านิยมต่างกัน ก็ต้องถกเถียงกันจนสามารถประนีประนอมกันได้จึงจะกำหนดนโยบายร่วมกันได้
นโยบายสาธารณะในมุมมองทางด้านเศรษฐศาสตร์นั้น ต้องการตอบคำถาม ว่า รัฐควรมีบทบาททางเศรษฐกิจและแทรกแซงระบบตลาดเมื่อใดและอย่างไร ด้วยเครื่องมือใด ผลกระทบของการแทรกแซงจะเป็นอย่างไร เราต้องการคำอธิบายพฤติกรรมและบทบาทของรัฐ ประชาชน กลุ่มผลประโยชน์ องค์กรธุรกิจ รัฐวิสาหกิจ องค์กรพัฒนาเอกชนที่มีต่อนโยบายสาธารณะ และกลุ่มเหล่านี้ตอบสนองต่อนโยบายสาธารณะอย่างไร
การดำเนินนโยบายที่ผิดผลาดเป็นสาเหตุสำคัญนำมาสู่การเกิดวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี พ.ศ.2540 และวิกฤตการณ์ในไทยและหลายประเทศทั่วโลก ส่งกระทบทำให้ประชาชนเดือดร้อน และหลายต่อหลายครั้งนำมาสู่ความวิกฤตการณ์ความขัดแย้งทางการเมือง และความไม่สงบเรียบร้อยในสังคม ขณะที่นโยบายที่ดีได้ส่งผลบวกทำให้คุณภาพชีวิตประชาชนดีขึ้น สังคมสงบสุข เศรษฐกิจรุ่งเรืองเจริญก้าวหน้า การเมืองมีความมั่นคงประชาชนมีสิทธิเสรีภาพ อย่างไรก็ตาม ไม่ว่านโยบายดีหรือไม่ดีก็ตาม ย่อมส่งผลกระทบต่อพลเมืองของประเทศและสมาชิกของสังคมนั้นๆ และบางทีก็มีผลกระทบข้ามพรมแดน เป็นผลกระทบระดับภูมิภาคและระดับโลกก็มี
Downs (1957) ได้ศึกษานโยบายเศรษฐกิจในระบอบประชาธิปไตย เกิดจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองหรือพรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาลกับประชาชน ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง บทวิเคราะห์จึงเน้นการศึกษาพฤติกรรมของพรรคการเมืองและประชาชน ผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง งานวิชาการในระยต่อมามักจะเน้นการวิเคราะห์พฤติกรรมของตัวละครในด้านหนึ่งด้านใดของกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ โดยเฉพาะในด้านอุปสงค์ที่มีต่อนโยบายเศรษฐกิจงานวิจัยและงานวิชาการทางด้านนี้ มุ่งวิเคราะห์บทบาทและพฤติกรรมของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ
รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้ตั้งข้อสมมติว่าการก่อเกิดของนโยบายเศรษฐกิจนโยบายหนึ่งนโยบายใด เป็นผลจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มเหตุปัจจัยที่สำคัญ4 กลุ่มด้วยกัน คือ
ระบบทุนนิยมโลก (World Capitalism) เหตุปัจจัยในกลุ่มนี้ประกอบด้วย ระเบียบเศรษฐกิจระหว่างประเทศ(International Economic Order) ความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจบทบาทขององค์การระหว่างประเทศและบทบาทของบรรษัทนานาชาติตัวแปรเหล่านี้ มีบทบาทและอิทธิพลต่อการก่อเกิดของนโยบายเศรษฐกิจ โดยผ่านอุปทานและ/หรืออุปสงค์ของนโยบายหรือบางครั้ง อาจมีอิทธิพลต่อนโยบายโดยตรง โครงสร้างส่วนบนของระบบเศรษฐกิจ (Superstructure) เหตุปัจจัยในกลุ่มนี้ประกอบด้วยระบอบการเมืองการปกครองจารีตธรรมเนียมและวัฒนธรรมทางการเมือง ตลอดจนระบบความสัมพันธ์ในสังคมระบอบการเมือง เป็นโครงครอบที่กำหนดกติกาในตลาดนโยบายเศรษฐกิจและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ และการผลิตประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ จะมีบทบาทมากน้อยเพียงใดในกระบวนการกำหนดนโยบาย ย่อมขึ้นอยู่กับว่าเป็นระบบการปกครองแบบใด
นอกจากนี้ ความสัมพันธ์ภายใต้ระบอบไหนย่อมสะท้อนถึงการแบ่งปันผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน เช่นความสัมพันธ์ระบบศักดินาระบบอุปถัมภ์ ย่อมมีลักษณะการแบ่งปันทางผลประโยชน์ที่แตกต่างกับระบบทุนนิยมหรือระบบสังคมนิยม อุปสงค์ของนโยบายเกิดจากความต้องการทางด้านนโยบายของกลุ่มต่างๆ ในสังคมตั้งแต่กลุ่มทุนอุตสาหกรรมกลุ่มทุนธนาคาร กลุ่มเกษตรกร กลุ่มผู้ใช้แรงาน กลุ่มนายจ้าง กลุ่มครูกองทัพ กลุ่มพ่อค้าคนกลางสื่อมวลชน กลุ่มแพทย์ กลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น อุปทานของนโยบายกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญในการนำเสนออุปทานนโยบาย ได้แก่ นักการเมือง พรรคการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ นักเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น