“ร่าง พ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ....”

ความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. .... โดยไม่ได้มีการแจกร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ล่วงหน้าให้ผู้ที่สนใจเข้าร่วมสัมมนา ได้มีเวลาศึกษาหรือพินิจพิเคราะห์เกี่ยวกับรายละเอียดของร่าง พ.ร.บ.ฉบับบนี้ แต่ได้แจกร่าง พ.ร.บ.นี้ในที่ประชุมตอนเช้าเลยทีเดียว

ทั้งนี้ จากการฟังการสัมมนาและอ่านเอกสารร่าง พ.ร.บ.นี้ ได้อ้างว่ากิจการที่เกี่ยวข้องกับเรื่องสุขภาพทั้งหมดนั้น มีหลายหน่วยงานดำเนินการ แต่ไม่มีหน่วยงานใดกำหนดนโยบาย และประสานงาน ทำให้ขาดความเป็นเอกภาพ เกิดการแข่งขัน ขาดความร่วมมือ ขาดประสิทธิภาพ มีความซ้ำซ้อน สิ้นเปลือง และมีการใช้ทรัพยากรที่ไม่เหมาะสมในแต่ละพื้นที่ จึงควรมีคณะกรรมเพื่อกำหนดนโยบายสุขภาพแห่งชาติ กำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารเขตสุขภาพ เพื่อประสาน กำกับ จัดระบบบริการ จัดทรัพยากร การลงทุน และวางแผนบริหารของทุกหน่วยงาน

ผู้เขียนได้ตั้งคำถามกลับไปว่า

1. คำว่า “เอกภาพ”ที่อ้างถึงคืออะไร คือการ “รวมศูนย์อำนาจ”ไว้ให้แก่คณะกรรมการชุดนี้ใช่ไหม? เป็นการเดินสวนกระแส “การกระจายอำนาจรือไม่?”แล้วการ “แข่งขัน” จะไม่ใช่แนวทางที่จะทำให้ทุกหน่วยงานพัฒนาการบริการของตนหรอกหรือ? หรือชอบให้ทำเหมือนๆกันแบบเช้าชามเย็นชามไปเรื่อยๆ?
2. การจัดทำบริหารสาธารณสุขของแต่ละหน่วยงานต่างมีวัตถุประสงค์ไม่เหมือนกัน โรงพยาบาลมหาวิทยาลัย มีไว้เพื่อสอนให้คนธรรมดากลายเป็นแพทย์ โรงพยาบาลทหารตำรวจมีไว้พื่อดูแลรักษาบุคลากรของหน่วยงานที่มีความเสี่ยงมากกว่าประชาชนทั่วไป โรงพยาบาลของกระทรวงสาธารณสุขมีวัตถุประสงค์เพื่อดูแลรักษาประชาชน ฯลฯ
3. การประกันสุขภาพก็มีหลายหน่วยงานดูแล เช่น ภาคราชการมี 3 ระบบ ซึ่งมีที่มาที่ไปแตกต่างกัน แต่เป้าหมายก็ต้องให้สวัสดิการค่ารักษาพยาบาลแทนประชาชนที่มีสิทธิในระบบนั้นๆ ซึ่งขึ้นอยู่กับว่า ผู้บริหารระบบจะมีธรรมภิบาลในการบริหารหรือไม่ และบริหารได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพหรือไม่
4. ปัจจุบันนี้ มีปัญหาในระบบสาธารณสุข (หรือจะเรียกว่าระบบสุขภาพ) ใช่ไหม? ปัญหานี้เกิดจากหน่วยงานใด ทำไมไม่ไปแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจากหน่วยงานนั้นๆเสียก่อน? จะแก้ปัญหาโดยไม่ออกกฎหมายใหม่ได้ไหม? และถ้าออกกฎหมายนี้จะแก้ปัญหาที่มีอยู่ได้หรือไม่?
5. คิดว่ากายกร่างกฎหมายฉบับนี้ จะช่วยแก้ปัญหาที่เป็นอยู่ในระบบสุขภาพของไทยได้หรือไม่? หรือจะทำให้ปัญหามากขึ้น 
6. ได้เคยมีการทบทวนคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 37/2559 ลงวันที่ 9 กรกฎาคม 2559 (1) หรือไม่ ที่สั่งให้รัฐมนตรีสาธารณสุขมีอำนาจในการออกคำสั่งประกาศกำหนดค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องและจำเป็นต่อการสนับสนุนและส่งเสริมการจัดบริการสาธารณสุข เพื่อแก้ไชปัญหาการขาดความคล่องตัวในการบริหารจัดการและประสิทธิภาพของการให้บริการสาธารณสุข โดยย้ำว่า เพื่อให้แก้ปัญหาก่อนที่จะมีการแก้ไข พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติต่อไป

แสดงว่าหัวหน้าคสช.ก็รู้อยู่แล้วว่า ปัญหาอุปสรรคในระบบสาธารณสุขส่วนใหญ่มาจากกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือการทำผิดกฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาตินั่นเอง

7. ในส่วนที่จะตั้งคณะกรรมการใหม่ภายใต้หน่วยงานใหม่นั้น ได้คำนึงถึงว่ามีหน่วยงานใดที่ทำหน้าที่นี้อยู่แล้วบ้างไหม? การตั้งหน่วยงานใหม่จะเป็นการซ้ำซ้อนและสิ้นเปลืองมากขึ้น แต่จะช่วยแก้ปัญหาได้จริงหรือเปล่า?

8. ในส่วนที่อ้างว่า ไม่มีหน่วยงานไหนกำหนดนโยบายและควบคุมกำกับการทำงานในระบบสุขภาพนั้น ผู้เขียนก็จะขอให้กลับไปอ่านพ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ.2545 ที่ได้กำหนดภารกิจหน้าที่ของกระทรวงสาธารณสุขไว้ ซึ่งตามปกติ ผู้ที่จะกำหนดนโยบายสาธารณสุขก็คือ ครม.ที่ต้องแถลงนโยบายนั้นต่อรัฐสภา เพื่อให้รัฐสภาให้ความไว้วางใจ แล้วรัฐมนตรีสาธารณสุขก็ต้องมาถ่ายทอดนโยบายให้แก่ปลัดกระทรวงที่จะต้องนำนโยบายนั้นไปสู่การปฏิบัติให้เกิดผลสัมฤทธิ์ และรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบผลงาน

แต่กระทรวงสาธารณสุขเป็นกระทรวงเดียวในประเทศไทยที่มีภารกิจรับผิดชอบในการควบคุมกำกับการทำงานของกระทรวงให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล แต่กระทรวงสาธารณสุขไม่สามารถทำได้

เนื่องจากมีหน่วยงาน “ส.” ได้แก่ สวรส. สสส. สปสช. สช. สพฉ. สรพ. ฯลฯ หลายหน่วยงาน ได้รับงบประมาณไปเพื่อกิจการตามภารกิจของกระทรวงสาธารณสุข เพื่อเอาไป "บริหาร (งบประมาณ) แทนกระทรวงสาธารณสุข” ซึ่งหน่วยงานส.เหล่านี้จะออกฎระเบียบที่ขัดต่อกฎหมายบ้างหรือไม่ขัดบ้าง (โดยไม่ร่วมมือกับกระทรวงสาธารณสุขอย่างที่ปรากฎข่าวอยู่เสมอ) เพื่อบังคับให้หน่วยงานของกระทรวงสาธารณสุขต้องทำตาม ถ้าไม่ทำตาม หน่วยงานของกระทรวงสาธารณสุขก็จะไม่ได้รับเงินงบประมาณมาทำงาน โดยอ้างว่าองค์กรเหล่านี้คือ “ผู้ซื้อ” และกระทรวงสาธารณสุขคือ “ผู้ขาย” แต่ผู้ซื้อกลับเป็นผู้ “บิดเบือนกลไกตลาด” กล่าวคือ “กดราคาโดยไม่คำนึงถึงต้นทุนและคุณภาพมาตรฐานการบริการ” แล้วยังไปโฆษณาชวนเชื่อว่า สปสช.บริหารเก่งใช้เงินเล็กน้อยก็พอ 

9. การจะออกกฎหมายใดๆนั้น สำนักงานกิจการยุติธรรมกระทรวงยุติธรรมและคณะนิติศสาตร์จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัยได้จัดสัมนาเรื่องการใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย(Regulatory Impact Assessment: RIA) มาใช้ก่อนที่จะดำเนินการในการออกกฎหมายหรือยกเลิกกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อให้การออกกฎหมายใหม่หรือการยกเลิกกฎหมายเก่านั้น เพื่อที่จะให้กฎหมายนั้น สร้างความสะดวกในการทำงานของหน่วยราชการและสร้างความยุติธรรมให้แก่สังคม ก่อให้เกิดประโยชน์และสันติสุขแก่ประชาชนและประเทศชาติอย่างแท้จริง

10. สำหรับการทำ RIA ของประเทศไทยในปัจจุบัน ได้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการนำเรื่อเสนอต่อ ครม.พ.ศ. 2548 ดังต่อไปนี้

1) การตรวจสอบวัตถุประสงค์และเป้าหมายของภารกิจ

2) การกำหนดตัวผู้รับผิดชอบ

3) ความจำเป็นในการตรากฎหมาย

4) ความซ้ำซ้อนกับกฎหมายอื่น

5) การกำจัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลและความคุ้มค่า

6) ความพร้อมของรัฐในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย

7) ความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น

8) วิธีการทำงานและการตรวจสอบ

9) ความเหมาะสมของหลักเกณฑ์ในการออกกฎหมายลำดับรอง

10) การรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานหรือกลุ่มผู้เกี่ยวข้อง

จึงขอให้คณะอนุกมธ.ที่ยกร่างพ.ร.บ.คณะกรรมการนโยบายสุขภาพแห่งชาติพ.ศ. .... นี้ พิจารณาตอบคำถามเหล่านี้ และตรวจสอบหลักเกณฑ์การทำ RIA ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี 10 ข้อข้างต้นว่า การยกร่างกฎหมายนี้สามารถผ่านเกณฑ์ทั้งหมดนี้ ครบทุกข้อหรือยัง ถ้ายัง ก็แสดงถึงความไม่เหมาะสมในการจะเสนอร่างพ.ร.บ.นี้เพื่อทำเป็นกฎหมายใช้บังคับต่อไป

อนึ่ง ในเรื่องความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่นนั้น มีความเห็นจากในที่ประชุมว่า ถ้าไม่ยุบสปสช.ก็สมควรยุบกระทรวงสาธารณสุขไปเสีย (แสดงว่า งานมันซ้ำซ้อนกัน แล้วยังจะตั้งอีกหน่วยงานมาครอบใหม่) และมีผู้ตั้งข้อสังเกตุว่า ผู้ที่อยู่บนเวทีส่วนมากคือผู้ที่อยู่ในองค์กรตระกูล ส.

ส่วนผู้ที่ไม่น่าจะเกี่ยวข้องกับตระกูล ส. ได้แก่รองประธานและกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อมและอนุกรรมาธิการพิจารณากฎหมายเพื่อการปฏิรูปสาธารณสุข

และมีข้อสังเกตุจากการฟังผู้อภิปรายบนเวทีว่า เมื่อก่อนตระกูลส.ใช้ soft power (นอกกฎหมายบัญญัติ) ในการ “ควบคุมระบบสุขภาพ”ได้ทั้งระบบ ถ้าร่างกฎหมายนี้ออกมาใช้บังคับได้ องค์กร ส.ทั้งหมดก็จะมี hard power กล่าวคือมีอำนาจเต็มตามกฎหมายที่จะควบคุมระบบสุขภาพทั้งหมด

คำถามสุดท้ายที่จะฝากถามสปท. สนช.และคณะอนุกรรมาธิการพิจารณากฎหมายเพื่อการปฏิรูปสาธารณสุขก็คือ สปสช. สช.และอีกหลายๆ ส. ยังสร้างปัญหาให้ระบบสุขภาพ และสร้างปัญหาแก่สุขภาพประชาชนไม่พออีกหรือ? ยังอยากจะช่วยให้เพวกเขามี hard power ถูกต้องตามกฎหมายอีกหรือ?

แต่ส่วนตัวผู้เขียนเรื่องนี้ ขอเสนอว่าคณะอนุกรรมกาธิการพิจารณากฎหมายเพื่อการปฏิรูปสาธารณสุข ควรจะไปทำการศึกษากฎหมายตระกูลส.ทั้งหมด แล้วควรพิจารณาตามหลักการของ RIA ว่าสมควรจะยุบเลิกกฎหมายกลุ่มนี้ได้หรือยัง?

--------------------

พญ.เชิดชู อริยศรีวัฒนา

กลุ่มพิทักษ์สิทธิพลเมือง