เข้าใจ ม.44 กรณีจำนำข้าวอย่างง่ายๆ

ลงวันที่ 13 ก.ย.59 ที่ออกมาคุ้มครองการบริหารจัดการผลิตผลทาง การเกษตรในการดูแลของรัฐและการดำเนินการต่อผู้รับผิด โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญฯชั่วคราวฉบับปี 57 ซึ่งในคำสั่งหลังนี้มีใจความโดยสรุปในส่วนที่เกี่ยวกับการจำนำข้าว คือ ให้กรมบังคับคดีบังคับให้เป็นไปตามคำสั่งทางปกครองของหน่วยงานของรัฐแทนกระทรวงที่ได้รับความเสียหาย และให้ผู้ที่ทำหน้าที่ดำเนินการต่อผู้ที่ต้องรับผิดในโครงการจำนำข้าวได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทางแพ่ง อาญาหรือวินัย

จึงเกิดคำถามและข้อถกเถียงตามมาอย่างกว้างขวาง ผมจึงขอทำความเข้าใจโดยพยายามยกตัวบทให้น้อยที่สุดและเขียนให้กระชับที่สุด เพื่อให้เข้าใจง่ายและเหตุแห่งข้อจำกัดในเนื้อที่ของบทความที่จะตีพิมพ์ ดังนี้

1) ทำไมถึงให้กรมบังคับคดีเป็นผู้ดำเนินการ

เนื่องเพราะปกติแล้วหน่วยงานที่ออกคำสั่งใช้มาตรการบังคับทางปกครองจะต้องเป็นผู้ดำเนินการเองแต่หน่วยงานทั้งหลายไม่มีความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ในกรณีที่มีทุนทรัพย์จำนวนมากเช่นนี้ ครั้นจะให้กรมบังคับคดีเข้ามาทำแทนก็ไม่มีกฎหมายรองรับเพราะตามกฎหมายแล้วกรมบังคับคดีมีอำนาจหน้าที่บังคับคดีตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลยุติธรรมเท่านั้น ส่วนการบังคับคดีตามคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลปกครองนั้นมีหน่วยงานเฉพาะคือสำนักบังคับคดีปกครองเป็นของตนเองไม่ใช้บริการของกรมบังคับคดีแต่อย่างใด ที่สำคัญคือการใช้มาตรการบังคับทางปกครองของหน่วยงานฯต่างๆ นั้นเป็นการบังคับที่ยังไม่ได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลแต่อย่างใด ฉะนั้น คสช.จึงต้องคำสั่งฯให้กรมบังคับคดีมีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้นมา

2) ทำไมไม่ฟ้องศาลเรียกค่าเสียหาย รัฐมนตรีมาออกคำสั่งทางปกครองเองทำไมและทำไมไม่รอผลคดีอาญาก่อน

การนำคดีไปศาลปกครองเพื่อให้ศาลมีมาตรการบังคับทางปกครองซึ่งกรณีนี้คือการออกคำสั่งทางปกครองให้ใช้เงินตามมาตร 57 ของ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กำหนดให้เจ้าหน้าที่อาจใช้มาตรการบังคับทางปกครองโดยการยึดอายัดทรัพย์สินของผู้นั้นเพื่อขายทอดตลาดเพื่อชำระเงินให้ครบถ้วนซึ่งก็หมายความว่าเจ้าหน้าที่ต้องยึดอายัดก่อน ถ้าไม่สามารถทำได้ด้วยเหตุจำเป็นใดๆก็ตามจึงจะสามารถนำคดีไปฟ้องศาลปกครองได้ ซึ่งหากนำไปฟ้องศาลปกครองโดยยังไม่ได้ดำเนินการบังคับเองเสียก่อน ศาลก็จะสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา อนึ่ง การดำเนินการทางปกครองนั้นไม่ต้องรอผลทางคดีอาญา ที่สำคัญตามมาตรา 10 วรรคสองของ พ.ร.บ.ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 กำหนดให้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่มีอายุความเพียง 2 ปี เท่านั้น

3) ทำไมเรียกค่าเสียหายไม่เท่ากัน

ตามมาตรา 8 ของ พ.ร.บ.ว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 วรรคสี่ กำหนดว่าในกรณีที่การละเมิดเกิดขึ้นจากเจ้าหน้าที่หลายคน มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับและเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น ส่วนจะเป็นธรรมหรือไม่ก็คงเป็นเรื่องที่ต้องไปฟ้องโต้แย้งคำสั่งต่อศาลปกครองน่ะครับ

4)ต้องอุทธรณ์ก่อนนำคดีไปศาลปกครองหรือไม่

ตามมาตรา 44 ของ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กำหนดไว้ว่าภายใต้บังคับมาตรา48 (คำสั่งของคณะกรรมการฯ) ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรีและไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะให้คู่กรณีอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้น ฯลฯ ซึ่งก็หมายความว่าคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยรัฐมนตรีนั้นไม่ต้อง

อุทธรณ์ก่อนนำคดีไปสู่ศาลปกครองเพราะรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของฝ่ายปกครอง(กระทรวง ทบวง กรมฯ) นั้นๆ แล้วและไม่มีผู้บังคับบัญชาที่สูงกว่านั้นที่จะพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ได้อีก ส่วนนายกรัฐมนตรีก็คือรัฐมนตรีคนหนึ่งแต่มีฐานะเป็นหัวหน้ารัฐบาลเท่านั้นเอง(primus inter pares หรือ first among equals )

5) ม.44 คุ้มครองเจ้าหน้าที่โดยไม่ต้องรับผิดเลยหรือไม่

คุ้มครองเฉพาะที่ดำเนินการโดยสุจริตเท่านั้น หากดำเนินการโดยไม่สุจริตไม่สามารถคุ้มครองได้

6) ฟ้องกลับได้หรือไม่

ได้อยู่แล้ว หากเห็นว่าตนเองไม่ได้รับความเป็นธรรมหรือหากศาลปกครองมีคำพิพากษาให้ผู้ที่ถูกเรียกค่าเสียหายชนะคดี โดยอาจจะฟ้องเป็นคดีปกครองข้อหาละเมิดเรียกค่าเสียหายจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง(3) ของ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีศาลปกครอง พ.ศ.2542 ต่อศาลปกครอง(ม.44 คุ้มครองเฉพาะคดีแพ่ง อาญาและวินัย แต่ไม่คุ้มครองคดีปกครอง) หรืออาจจะฟ้องต่อศาลยุติธรรมตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญาหากเห็นว่าตนเองถูกจงใจกลั่นแกล้งโดยทุจริต(ม.44 คุ้มครองเฉพาะกรณีสุจริต แต่ไม่คุ้มครองกรณีทุจริต)

7) มอบอำนาจให้ผู้อื่นเซ็นแทนแล้วเจ้าตัวต้องรับผิดชอบหรือไม่

ในหลักการมอบอำนาจให้เซ็นแทนหรือปฏิบัติราชการแทนนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นอาจมอบอำนาจให้ผู้ดำรงตำแหน่งอื่นปฏิบัติราชการแทนได้โดยทำเป็นหนังสือและเมื่อได้รับมอบอำนาจแล้ว ผู้มอบอำนาจมีหน้าที่กำกับติดตามผลการปฏิบัติราชการของผู้รับมอบอำนาจและให้มีอำนาจแนะนำและแก้ไขการปฏิบัติราชการของผู้รับมอบอำนาจได้ ซึ่งก็แสดงว่าผู้มอบอำนาจก็ยังไม่พ้นความรับผิดชอบอยู่ดีนั่นเอง ดีไม่ดีอาจจะถูกข้อหาละเลยหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ได้หากเกิดความเสียหายขึ้น

คิดว่าคงสร้างความกระจ่างขึ้นมาบ้างไม่มากก็น้อยนะครับ อาจจะมีผู้ที่เห็นต่างบ้างซึ่งเป็นเรื่องธรรมดาเพราะความเห็นทางกฎหมายนั้นเห็นต่างกันได้ สุดท้ายก็ต้องไปจบที่องค์กรที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคือองค์กรตุลาการนั่นเอง