ข้อคิดเห็นต่อร่างกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (จบ)

ข้อคิดเห็นต่อร่างกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (จบ)

ที่ผู้เขียนกล่าวมาทั้งหมดข้างต้น ก็เพื่อจะมาเข้าสู่ประเด็นร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ

มาตรา 45 ที่เพิ่มบทบัญญัติให้มีการร่วมใช้คลื่นได้ โดยกำหนดว่า ผู้ใดประสงค์จะใช้คลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับใบอนุญาตตามพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งต้องดำเนินการโดยวิธีคัดเลือกโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่เว้นแต่ในกรณีที่คลื่นความถี่มีจำนวนไม่จำกัด หรือเป็นกรณีที่ผู้ขอรับอนุญาตอาจใช้คลื่นความถี่เดียวกันกับผู้รับใบอนุญาตรายอื่นได้ หรือประสงค์จะนำไปใช้ในกิจการบางประเภทตามลักษณะและประเภทที่ กสทช. ประกาศกำหนดไว้เป็นการล่วงหน้า จะใช้วิธีการคัดเลือกโดยวิธีการอื่นก็ได้...โดยให้นำความในมาตรา 41 วรรคสี่ วรรคหก วรรคเก้า และวรรคสิบมาใช้บังคับโดยอนุโลม...”

บทบัญญัติในมาตรา 41 ที่แก้ไขเพิ่มเติมในวรรคสี่และวรรคหกเป็นการเพิ่มข้อกำหนดเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะเข้ามา ส่วนวรรคสิบเป็นกรณีที่ เมื่อ กสทช. ได้อนุญาตให้ใครใช้คลื่นความถี่แล้วต้องรายงานไปยังคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งขาติ โดยประเด็นหลักเรื่องการร่วมใช้จะอยู่ที่มาตรา 41 วรรคเก้า ซึ่งเป็นบทบัญญัติเพิ่มเติม โดยสรุปได้ว่า “คลื่นความถี่ที่ กสทช. อนุญาตให้ผู้รับใบอนุญาตใช้ กสทช. อาจกำหนดเป็นเงื่อนไขไว้ล่วงหน้าในใบอนุญาตว่า กสทช. อาจอนุญาตให้บุคคลอื่นร่วมใช้ประโยชน์ในย่านความถี่หรือช่องความถี่จากคลื่นความถี่ที่ได้อนุญาตไว้แล้วนั้นก็ได้ แต่การอนุญาตนั้นจะต้องไม่เป็นการรบกวนการใช้ประโยชน์ หรือเป็นการแข่งขันกับกิจการของผู้ได้รับใบอนุญาต ทั้งนี้ เว้นแต่จะได้ประกาศให้ทราบทั่วกันไว้เป็นอย่างอื่นในการคัดเลือกหรือในการอนุญาต”

กล่าวโดยสรุปคือ กสทช. สงวนสิทธิที่จะนำคลื่นความถี่ที่ผู้รับใบอนุญาตประมูลได้นำออกให้บุคคลภายนอกร่วมใช้ได้ โดยบทบัญญัติได้กำหนดกรอบการใช้ดุลยพินิจของ กสทช. ไว้ว่า ถ้าเป็นกรณีที่จะก่อให้เกิดการรบกวนการใช้ประโยชน์หรือเป็นการแข่งขันกับผู้รับใบอนุญาตแล้ว กสทช. จะอนุญาตไม่ได้ ซึ่งผู้เขียนโดยส่วนตัวก็เห็นด้วยกับบทบัญญัติที่มีการแก้ไขและเพิ่มเติมในเรื่องนี้ แต่อยากจะฝากเป็นข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ทุกวันนี้การได้มาซึ่งคลื่นความถี่ของภาคเอกชนนั้น เป็นการได้มาในราคาที่แพงมาก ตัวอย่างจากการประมูลคลื่นความถี่รอบที่แล้ว ซึ่งราคาประมูลพุ่งขึ้นไปสูงถึงเจ็ดหมื่นกว่าล้านบาท 

ดังนั้น การที่รัฐจะเป็นผู้กำหนดให้ผู้อื่นเข้ามาร่วมใช้นั้น โดยส่วนตัวของผู้เขียนเห็นว่าอาจไม่เหมาะสม กสทช. ควรเปิดโอกาสให้ผู้รับใบอนุญาตเป็นผู้ใช้ดุลยพินิจในการอนุญาตให้ผู้อื่นร่วมใช้หรือไม่ แต่ผู้เขียนไม่ได้หมายความถึงกรณีที่ให้สิทธิผู้รับใบอนุญาตอนุญาตให้ผู้อื่นเข้ามาร่วมใช้ได้โดยอิสระนะคะ ผู้รับอนุญาตยังคงมีหน้าที่ต้องไปขออนุญาตจาก กสทช. อยู่นั่นเอง แต่แค่จุดเริ่มต้นในการใช้ดุลยพินิจให้ผู้อื่นร่วมใช้ควรจะมาจากเอกชนผู้ชนะการประมูลใบอนุญาตหรือไม่ นอกจากนั้น กฎเกณฑ์การร่วมใช้ก็ควรจะต้องมีแนวทางที่ค่อนข้างชัดเจน เพื่อไม่ให้เป็นปัญหาสำหรับแนวทางการปฏิบัติในอนาคต

ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเปรียบเทียบหลักการในการร่วมใช้คลื่นในประเทศอื่น เช่น หน่วยงานกำกับดูแลในยุโรปหรือสหรัฐอเมริกา ก็สนับสนุนให้มีการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันและการโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่เช่นกัน โดยมีหลักการที่สำคัญ คือ

1) กฎของสหภาพยุโรปแบ่งวิธีการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันเป็น 2 วิธี กล่าวคือ Collective Use หรือเป็นกรณีที่มีผู้ใช้คลื่นความถี่ร่วมกันมากกว่า 1 รายในเวลาเดียวกัน โดยไม่ต้องขอรับใบอนุญาต มีผู้ใช้บริการและเครื่องอุปกรณ์จำนวนหนึ่งใช้คลื่นความถี่เดียวกันในเวลาเดียวกัน และในพื้นที่เดียวกันภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดไว้ และ Licensed Shared Access เป็นกรณีที่ผู้ใช้คลื่นความถี่ร่วมกันแต่ละรายต้องมีใบอนุญาตในการเข้าถึงและใช้คลื่นความถี่ที่ถูกกำหนดไว้ให้ใช้ร่วมกันโดยเฉพาะ

2) กฎของสหภาพยุโรปกำหนดคุ้มครองสิทธิของผู้รับใบอนุญาตก่อน ในกรณีการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันว่าต้องไม่กระทบสิทธิของผู้รับใบอนุญาตอยู่ก่อน โดยมุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้ใช้บริการว่า การโอนใบอนุญาตและวิธีการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันต้องไม่เป็นการทำให้เสื่อมสิทธิ ลดสิทธิ รอนสิทธิ ทอนสิทธิหรือเสียสิทธิเกินควรในการใช้บริการของผู้ใช้บริการ

3) กฎของสหรัฐอเมริกากำหนดว่า การโอนใบอนุญาตเกิดขึ้นในตลาดรอง (Secondary Market) โดยผู้ประกอบการสามารถรับใบอนุญาตได้จากผู้รับใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ในย่านนั้นได้

4) กฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรปกำหนดคุ้มครองสิทธิของผู้ประกอบการที่รับโอนใบอนุญาตจากผู้รับใบอนุญาต ว่าจะต้องมีสิทธิเช่นเดียวกับที่ผู้รับใบอนุญาตได้รับ

จากร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ผู้เขียนมีข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันและการโอนใบอนุญาต ดังนี้

1) ควรกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตเป็นผู้ใช้ดุลยพินิจยื่นคำขอต่อ กสทช. ขออนุญาตให้ผู้อื่นเป็นผู้ร่วมใช้คลื่นความถี่ตามหลักเกณฑ์ที่ กสทช. กำหนด

2) ควรกำหนดจำนวนผู้ให้บริการที่เข้าใช้ความถี่ร่วมกันให้เหมาะสม หากไม่มีการกำหนดจำนวนผู้ให้บริการหรือกำหนดจำนวนผู้ให้บริการมากเกินไป จะส่งผลต่อคุณภาพของบริการได้

3) ควรกำหนดมาตรฐานทางเทคนิคขั้นต่ำของอุปกรณ์ที่นำมาให้บริการ โดยต้องเป็นอุปกรณ์ชนิดที่สามารถรองรับหรือมีเทคโนโลยีป้องกันการกวนกันของคลื่นได้ อย่างไรก็ดี ไม่ควรระบุมาตรฐานของอุปกรณ์ไว้โดยเฉพาะเจาะจง เพราะเมื่อเทคโนโลยีก้าวหน้าขึ้น อาจก่อให้เกิดปัญหาว่าผู้ประกอบการไม่สามารถใช้อุปกรณ์รุ่นใหม่ได้ และผู้ใช้บริการจะเสียโอกาสในการได้รับบริการใหม่ได้

4) ควรกำหนดกฎเกณฑ์ที่สร้างแรงจูงใจให้แก่ผู้ประสงค์ใช้คลื่นความถี่ร่วมกันหรือรับโอนใบอนุญาต เนื่องจากผู้ประสงค์ใช้คลื่นความถี่ร่วมกันหรือรับโอนใบอนุญาตจำเป็นต้องมีการลงทุนในอุปกรณ์ที่นำมาให้บริการ

เนื่องจากธุรกิจโทรคมนาคมในประเทศไทยเป็นธุรกิจที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ เนื่องจากเป็นธุรกิจที่มีอุปสรรคสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่หลายประการ เช่น ต้องใช้เงินลงทุนสูงมากในการจัดสร้างโครงข่ายเพื่อให้ครอบคลุมทั่วประเทศ หรือผู้ประกอบการรายใหม่แม้จะมีเงินลงทุนมากพอ แต่ต้องใช้เวลาในการสร้างโครงข่ายก่อนจะเปิดให้บริการได้ เป็นต้น จึงทำให้ธุรกิจโทรคมนาคมมีผู้ประกอบการจำนวนไม่มาก อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเชื่อว่า หากหน่วยงานกำกับดูแลมีการบริหารจัดการคลื่นความถี่ที่ดี มีประสิทธิภาพสูงสุดแก่ทุกฝ่าย จะเป็นการลดอุปสรรคในการเข้าตลาดของผู้ประกอบการรายใหม่ได้อย่างไม่ยาก เกิดประโยชน์แก่ผู้บริโภค เพราะผู้ประกอบการแข่งขันให้บริการที่หลากหลายมากขึ้น มีค่าบริการถูกลง ส่งเสริมให้เกิดการวิจัยพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมใหม่ ๆ มากขึ้น แต่จำเป็นต้องมีกฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลที่ชัดเจน และมีความยืดหยุ่นในการส่งเสริมให้เกิดการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันหรือการโอนใบอนุญาต โดยไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ที่ได้รับอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่อยู่เดิม

ผู้เขียนอยากทิ้งท้ายว่า การมีกฎเกณฑ์ที่เหมาะสมกับการกำกับดูแลการโอนใบอนุญาตและการให้ใช้ความถี่ร่วมกันแล้ว แต่ควรที่จะปรับปรุงกฎเกณฑ์บางข้อเพื่อให้ทันต่อความก้าวหน้าของเทคโนโลยี และเสนอให้มีการนำหลักการโอนใบอนุญาตและการให้ใช้ความถี่ร่วมกันกลับเข้าไปในร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมต่อการเปลี่ยนแปลง การพัฒนาของเทคโนโลยีที่กำลังจะเกิดขึ้น เพื่อปลดล็อคปัญหาคลื่นความถี่ไม่เพียงพอ และการกักตุนคลื่นความถี่ ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ จะมีกฎเกณฑ์กำกับดูแลที่เหมาะสม ส่งเสริมให้มีการใช้คลื่นความถี่ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดและเกิดประโยชน์แก่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

แล้วพบกันใหม่ สวัสดีค่ะ

--------------------

กุลชา จรุงกิจอนันต์/อมราพร สัจจารักษ์ตระกูล

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนอันเป็นความเห็นในทางวิชาการ และไม่ใช่ความเห็นของบริษัท อัลเลน แอนด์ โอเวอรี่ (ประเทศไทย) จำกัด ที่ผู้เขียนทำงานอยู่