ข้อคิดเห็นต่อร่างกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (2)

มาตรา 7 ก. คุณสมบัติทั่วไปของ กสทช. ในส่วนของผู้บริหารที่มาจากภาคเอกชน โดยปิดช่องว่างที่อาจก่อให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน หรือการเอื้อประโยชน์ใด ๆ ของบริษัทใหญ่ที่มีกลุ่มธุรกิจที่มีความเกี่ยวข้องกัน เช่น เพิ่มเติมบทบัญญัติที่เป็นข้อจำกัดของบริษัทมหาชนจำกัดว่า ต้องไม่มีความเกี่ยวข้อง หรือไม่มีความสัมพันธ์ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม หรือในเชิงอำนาจควบคุม หรือสัญญา กับนิติบุคคลที่เป็นผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ หรือกิจการโทรคมนาคม เป็นต้น 

ซึ่งก็จะสอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา 7 ข. (12) ของกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ ที่กำหนดลักษณะต้องห้ามของกรรมการของ กสทช. ว่า ต้องไม่เป็นหรือเคยเป็นกรรมการ ผู้จัดการ ผู้บริหาร หรือผู้ถือหุ้นในนิติบุคคลอื่นประกอบธุรกิจด้านกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ หรือกิจการโทรคมนาคม และมาตรา 8 ของกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ฯ ที่กำหนดว่า กรรมการของ กสทช. ต้องไม่ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพที่มีส่วนได้เสียหรือมีผลประโยชน์ขัดแย้งไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมกับการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งกรรมการของ กสทช.

นอกจากประเด็นที่ผู้เขียนตั้งเป็นข้อสังเกตข้างต้นแล้ว ในเรื่องของการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติตามร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติที่ไม่ได้มีการแก้ไขก็สำคัญ เช่น ตามมาตรา 7 ก. (3) ของร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ที่กำหนดให้ “ข้าราชการพลเรือนหรือพนักงานในหน่วยงานอื่นของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจเป็นกรรมการใน กสทช. ได้” 

แต่เมื่อพิจารณามาตรา 8 (1) ของกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ (ซึ่งไม่ได้แก้ไข) กำหนดว่า กรรมการต้องไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ จากบทบัญญัติของทั้งสองมาตราดังกล่าวก็ดูเหมือนว่าจะขัดแย้งกัน เว้นแต่ว่าจะมีการตีความคำว่า ข้าราชการพลเรือน กับข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ เป็นคนละความหมายกันในเชิงระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน

ประการสุดท้ายในเรื่องของคุณสมบัติของกรรมการของ กสทช. ที่ผู้เขียนอยากฝากให้ลองพิจารณากันเพิ่มเติมคือ การกำหนดให้ข้าราชการหรือพนักงานของรัฐวิสาหกิจตามที่ระบุในร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 7 ก. (3) นั้น ควรจะรวมรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจการหรือประกอบธุรกิจด้านการสื่อสารอย่าง ทีโอที และ กสท. ด้วยหรือไม่ เพราะอย่าลืมว่า ทีโอที และ กสท. ก็เป็นหนึ่งในผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมที่แข่งขันกับภาคเอกชนเช่นเดียวกัน 

การกำหนดให้ข้าราชการหรือพนักงานของรัฐวิสาหกิจสามารถดำรงตำแหน่งกรรมการใน กสทช. ได้ ผู้เขียนก็เห็นว่าอาจเป็นช่องว่างของกฎหมายอีกจุดหนึ่งที่ก่อให้เกิดการเอื้อประโยชน์ และการทับซ้อนกันของผลประโยชน์เช่นเดียวกับกรณีของภาคเอกชนตามที่ผู้เขียนกล่าวเอาไว้ข้างต้นเช่นกัน

ประเด็นที่สองการเพิ่มบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการใช้คลื่นความถี่ร่วมกัน (Spectrum Sharing) และการโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ (Spectrum Trading)

ท่านผู้อ่านคงเคยได้ยินตามสื่อต่าง ๆ ที่มักจะพูดกันว่าคลื่นความถี่เป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ในอดีตที่ผ่านมาปริมาณความต้องการใช้คลื่นความถี่มีจำนวนไม่มากและเทคโนโลยีป้องกันการกวนกันของคลื่นยังไม่ก้าวหน้าเช่นในปัจจุบัน คลื่นความถี่จะถูกจัดสรรแบบแยกย่านความถี่ตามเทคโนโลยีที่ใช้ในแต่ละประเภท เช่น ย่านความถี่เพื่อให้บริการวิทยุและโทรทัศน์จะถูกจัดสรรคนละย่านกับย่านความถี่เพื่อให้บริการการเข้าถึงอินเตอร์เน็ตทางโทรศัพท์ (หรือ Mobile Data Connection) เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการรบกวนการใช้งานและเพื่อให้มีคุณภาพการบริการที่ดี แต่ในปัจจุบันมีความต้องการใช้คลื่นความถี่เพิ่มมากขึ้น ในขณะที่คลื่นความถี่มีจำนวนเท่าเดิม 

ดังนั้น เพื่อให้สามารถตอบสนองความต้องการที่เพิ่มขึ้น หน่วยงานกำกับดูแลในหลายประเทศจึงต้องมีวิธีบริหารจัดการคลื่นความถี่ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งรวมถึงวิธีการอนุญาตให้มีการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันและการโอนใบอนุญาต

การใช้คลื่นความถี่ร่วมกันคือ การที่มีผู้ใช้คลื่นความถี่เดียวกันในเวลาเดียวกันมากกว่า 1 รายในพื้นที่เดียวกัน ยกตัวย่างเช่น เวลาที่ไปห้างสรรพสินค้า โทรศัพท์มือถือจะแสดงให้เห็นว่ามี WiFi ของผู้ให้บริการหลายราย ซึ่งผู้ให้บริการต่าง ๆ เหล่านั้นก็ให้บริการบนคลื่นความถี่ย่านเดียวกัน ในพื้นที่เดียวกัน กรณีนี้เป็นการใช้ความถี่ร่วมกันโดยไม่ต้องขอรับใบอนุญาต

การโอนใบอนุญาตคือ กรณีที่ผู้รับใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ใช้ความถี่ไม่เต็มที่ตามที่ได้รับอนุญาต และมีผู้ประกอบการรายอื่นหรือรายใหม่อยากจะนำคลื่นความถี่ส่วนที่เกินความต้องการนั้นไปใช้เพื่อให้บริการ ผู้รับใบอนุญาตก็สามารถโอนคลื่นความถี่ส่วนที่เกินความต้องการไปให้แก่ผู้ประกอบการนั้นได้ หรือเป็นกรณีที่ผู้รับใบอนุญาตประสบปัญหาจนต้องเลิกกิจการ ผู้รับใบอนุญาตก็สามารถโอนใบอนุญาตของตนให้แก่ผู้ประกอบการรายอื่นได้

หลักการการใช้คลื่นความถี่ร่วมกันและการโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่นั้น เป็นหลักการที่ กสทช. ได้บังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2550 ภายใต้ประกาศ กทช. เรื่อง การโอนใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่และการให้ผู้อื่นร่วมใช้คลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2550 ซึ่งกฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดหลักการว่า การอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่เป็นสิทธิเฉพาะตัวจะโอนให้แก่กันไม่ได้ เว้นแต่ได้รับอนุญาตจาก กสทช. ในกรณีที่จำเป็นและเหมาะสม และผู้รับใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ต้องดำเนินกิจการด้วยตนเอง แต่สามารถให้ผู้อื่นร่วมใช้คลื่นความถี่ได้ ซึ่งต่อมาเมื่อกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มีผลใช้บังคับ บทบัญญัติในมาตรา 46 กำหนดไว้ชัดเจนว่า ใบอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่เป็นสิทธิเฉพาะตัวจะโอนแก่กันไม่ได้ และผู้รับใบอนุญาตต้องประกอบกิจการด้วยตนเอง จะมอบการบริหารจัดการทั้งหมดหรือบางส่วนหรือยินยอมให้บุคคลอื่นเป็นผู้มีอำนาจประกอบกิจการแทนมิได้

--------------------------

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนอันเป็นความเห็นในทางวิชาการ และไม่ใช่ความเห็นของบริษัท อัลเลน แอนด์ โอเวอรี่ (ประเทศไทย) จำกัด ที่ผู้เขียนทำงานอยู่