บริหารจัดการปิโตรเลียม : ระบบไหนก็เหมือนกัน(3)

รูปที่ 1 แสดงให้เห็นว่า จากรายได้ที่ได้จากการขายปิโตรเลียมไม่ว่าจะเป็นระบบใด ส่วนหนึ่งจะถูกใช้เป็นค่าใช้จ่าย (ทั้งค่าใช้จ่ายในการสำรวจ พัฒนา และผลิต รวมค่ารื้อถอน) คือส่วนสีฟ้า อีกส่วนหนึ่งจะเป็นส่วนแบ่งของรัฐ (ในรูปของค่าภาคหลวง ภาษี และอื่นๆ) คือส่วนสีเขียว และส่วนสุดท้ายจึงเป็นกำไรหรือค่าบริการจากการลงทุนของบริษัทน้ำมัน (ส่วนสีส้ม) ในรูปนี้ มีประเด็นที่น่าสนใจ 4 เรื่องที่ต้องกล่าวถึง

ประเด็นแรก คือ แม้รัฐจะไม่ออกค่าใช้จ่ายและรับความเสี่ยงใดๆ เลย แต่รัฐก็ควรได้รับผลประโยชน์จากการผลิตปิโตรเลียม เพราะเงินลงทุนที่ใช้เพื่อให้สามารถผลิตปิโตรเลียมขึ้นมาได้นั้น แม้ว่าบริษัทน้ำมันจะออกไปก่อน แต่เมื่อมีรายได้จากการขายปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ก็เหมือนกับว่าค่าใช้จ่ายในส่วนนี้เป็นค่าใช้จ่ายที่ออกโดยการนำเอามาจากรายได้ที่ได้จากการขายปิโตรเลียม (ยกเว้นกรณีที่สำรวจไม่พบหรือพบน้อยเกินไป ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่บริษัทน้ำมันรับทราบอยู่แล้ว) และบริษัทน้ำมันก็ได้ผลตอบแทนตามสมควร นอกจากนี้มักมีการกล่าวว่า ในเรื่องการรื้อถอนนั้น ถ้าเป็นระบบสัมปทานบริษัทน้ำมันเป็นผู้ออกค่ารื้อถอน

ถ้าเป็นระบบสัญญาแบ่งผลผลิตหรือระบบสัญญาบริการรัฐเป็นผู้ออกค่ารื้อถอน ซึ่งถ้าพิจารณาจากรูปที่ 1 แล้วจะเห็นได้ชัดเจนว่า ค่ารื้อถอนนั้นก็เป็นเงินที่ได้มาจากรายได้จากการขายปิโตรเลียมเช่นเดียวกันสำหรับทุกระบบ ดังนั้นจึงไม่ควรเสียเวลาถกเถียงกันว่าใครควรจะเป็นผู้ออกค่ารื้อถอน โดยเฉพาะระบบสัมปทาน ซึ่งผู้รับสัมปทานควรจะเป็นผู้ออกค่ารื้อถอนอยู่แล้วจากรายได้ที่ได้จากการขายปิโตรเลียม

ประเด็นที่สอง คือ ไม่ว่าจะใช้ระบบใด รัฐสามารถออกแบบให้สัดส่วนของส่วนแบ่งของรัฐและบริษัทน้ำมันคล้ายกันได้ ดังนั้นในแง่ของผลประโยชน์ของรัฐจากทรัพยากรปิโตรเลียมที่ผลิตได้ จะไม่ขึ้นอยู่กับระบบ ใช้ระบบใดก็ได้ ให้ผลเหมือนกัน

ประเด็นที่สาม คือ สัดส่วนค่าใช้จ่ายและส่วนแบ่งของรัฐและของบริษัทน้ำมันที่แสดงในรูปที่ 1 เป็นเพียงสัดส่วนที่สมมติขึ้นมาในการออกแบบข้อกำหนดและเงื่อนไขสำหรับการกำหนดส่วนแบ่งของรัฐและบริษัทน้ำมันนั้น วิธีที่ดีที่สุด คือ ต้องออกแบบให้สัดส่วนรายได้ของรัฐสูงสุด โดยบริษัทน้ำมันยังคงได้ผลตอบแทนที่เหมาะสมกับการลงทุนและความเสี่ยงที่ต้องรับ

ในส่วนนี้ต้องเข้าใจก่อนว่า แหล่งปิโตรเลียมแต่ละแหล่งมีลักษณะไม่เหมือนกัน บางแหล่งสำรวจพบง่าย บางแหล่งสำรวจพบยาก พบแล้วบางแหล่งพัฒนาและผลิตได้ง่ายและค่าใช้จ่ายต่ำ บางแหล่งพัฒนาและผลิตยากและค่าใช้จ่ายสูง ความยากง่ายของการสำรวจ การพัฒนาและการผลิตนี้เป็นความเสี่ยงที่บริษัทน้ำมันจะต้องแบกรับนอกจากนี้ในการสำรวจนั้น ยังมีความเสี่ยงมากกว่าที่กล่าวข้างต้นอีก เพราะอาจไม่พบปิโตรเลียมหรือพบไม่มากพอ ความเสี่ยงในส่วนนี้บริษัทน้ำมันต้องรับภาระค่าใช้จ่ายไปเต็มๆ และไม่สามารถเรียกคืนจากใครได้ ดังนั้นบริษัทน้ำมันจึงต้องรวมความเสี่ยงที่ลงทุนแล้วไม่ได้อะไรกลับคืนมาเลยไว้ด้วย ซึ่งเป็นผลให้บริษัทน้ำมันจำเป็นต้องได้ผลตอบแทนการลงทุนที่สูงกว่าอุตสาหกรรมทั่วไป เพราะหากไม่คิดรวมความเสี่ยงเหล่านี้เข้าไปในการคิดผลตอบแทนการลงทุน ในไม่ช้าบริษัทน้ำมันก็คงขาดทุนและล้มไปในที่สุด

ในประเทศไทยความเสี่ยงจากการสำรวจที่เห็นได้ชัดคือในบริเวณทะเลอันดามัน ซึ่งมีการสำรวจโดยบริษัทข้ามชาติหลายบริษัท แต่ก็ไม่สามารถผลิตอะไรขึ้นมาได้นอกจากความเสี่ยงในช่วงสำรวจและประเมินผลแล้ว ด้วยความซับซ้อนของแหล่งกักเก็บปิโตรเลียมในประเทศไทย ทำให้ยังมีความเสี่ยงในช่วงการพัฒนาและการผลิตด้วย เพราะการพัฒนาอาจมีค่าใช้จ่ายมากกว่าที่คาดการณ์ไว้ และการผลิตอาจไม่ได้ผลอย่างที่คาด ทำให้ผลตอบแทนการลงทุนต่ำกว่าที่คิด

นอกจากความเสี่ยงเหล่านี้แล้ว อุตสาหกรรมปิโตรเลียมยังเป็นอุตสาหกรรมที่ต้องใช้เงินลงทุนสูงในช่วงแรกก่อนที่จะมีรายได้และทำกำไร (capital intensive) โดยในช่วงสำรวจ (หาว่ามีปิโตรเลียมหรือไม่) และประเมินผล (พิจารณาว่ามีปิโตรเลียมมากพอที่จะพัฒนาและผลิตหรือไม่) อาจจะอยู่ในช่วงหลายสิบถึงหลายร้อยล้านดอลลาร์สหรัฐและในช่วงพัฒนาก่อนการผลิตมักจะอยู่ในช่วงหลายร้อยล้านถึงหลายพันล้านดอลลาร์สหรัฐ เหล่านี้แสดงให้เห็นถึงความเสี่ยงและค่าลงทุนที่รัฐจะต้องเข้าใจ และไม่ควรลงทุนและดำเนินการเอง หากไม่มีเงินทุนและเทคโนโลยีมากพอ เพราะจะเป็นภาระแก่รัฐเองในที่สุด

ด้วยเหตุผลที่แหล่งปิโตรเลียมแต่ละแหล่งไม่เหมือนกัน รวมทั้งอุตสาหกรรมปิโตรเลียมมีความเสี่ยงและต้องใช้เงินลงทุนสูงดังกล่าวข้างต้น เพื่อให้รัฐได้ประโยชน์สูงสุดและบริษัทน้ำมันยังคงได้ผลตอบแทนที่เหมาะสม จึงมีความพยายามที่จะกำหนดให้ผลตอบแทนของรัฐและบริษัทน้ำมันเปลี่ยนแปลงได้ ตามสภาพความยากง่ายในการสำรวจ พัฒนา และผลิต โดยออกแบบให้บริษัทน้ำมันได้ผลตอบแทนตามสมควร และที่เหลือเป็นของรัฐทั้งหมด

ประเด็นที่สี่ ในส่วนที่เป็นค่าใช้จ่ายนั้นหากสามารถสนับสนุนให้ผู้รับเหมาในประเทศได้เข้ารับเหมางานในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้มากเท่าใดก็จะเกิดเป็นรายได้ของประเทศมากเท่านั้น ดังนั้นจึงเป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะทำให้ประเทศได้รับประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมได้มากขึ้น

โดยสรุปแล้ว หากพิจารณาในแง่ผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับ จะใช้ระบบใดก็สามารถให้ผลประโยชน์แก่รัฐได้ใกล้เคียงกัน จึงเป็นเรื่องของความชอบหรือความเหมาะสมมากกว่าว่าต้องการหรือจำเป็นต้องใช้ระบบใด

---------------------

ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่

นักวิชาการอิสระ