เหลียวดูกฎหมายเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ{2}: สหราชอาณาจักร

ในครั้งนี้จะกล่าวถึงกรณีของสหราชอาณาจักร ความน่าสนใจอยู่ที่การแก้ไขปัญหา โดยได้ตรา “พระราชบัญญัติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปี 2008 (Climate Change Act 2008)” บังคับใช้

แรงผลักดันหนึ่งที่ทำให้มีการตรากฎหมายนี้ขึ้นก็คือ การที่นาย David Cameron อดีตนายกรัฐมนตรีของอังกฤษ ในช่วงที่ได้รับเลือกให้เป็นหัวหน้าพรรคอนุรักษ์นิยมในปี 2005 และได้ใช้นโยบายด้านสิ่งแวดล้อมและการยับยั้งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นนโยบายหลักในการหาเสียงของพรรค ซึ่งก็ได้รับความสนใจจากประชาชนเป็นอย่างมากและในช่วงเวลาเดียวกันได้มีการตีพิมพ์รายงานการวิจัยเรื่อง “เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Economics of Climate Change)” ของ Lord Nicholas Stern นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษคนสำคัญ ซึ่งเป็นงานวิจัยเกี่ยวกับความเสี่ยงของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในแง่มุมทางเศรษฐศาสตร์ โดยระบุว่าหากไม่มีการแก้ไขหรือยับยั้งปัญหานี้

ภัยที่เกิดขึ้นจะกระทบมูลค่าของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศของทุกประเทศประมาณร้อยละ 5-20 ต่อปีในทางกลับกันต้นทุนที่ใช้ในการดำเนินมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีค่าไม่เกินร้อยละ 1 ของมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ต่อปีกรณีนี้จึงสรุปได้ว่า ต้นทุนในการป้องกันปัญหานี้ แม้จะสูงก็ตาม

แต่ก็็คุ้มค่าในการลงทุน ดีกว่าไม่ได้ดำเนินการใดๆ กระทั่งเกิดวิกฤตการณ์ที่สร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจในอนาคต นอกจากนั้น ในชั้นการพิจารณาของรัฐสภายังมีข้อถกเถียงว่า การตรากฎหมายนี้จะทำให้นักลงทุนย้ายฐานการลงทุนไปยังประเทศที่มีข้อจำกัดน้อยกว่าหรือไม่ ซึ่งก็ได้ข้อสรุปเช่นกันว่า ไม่ควรนำเงื่อนไขดังกล่าวมาพิจารณามากนัก หากแต่สหราชอาณาจักรต้องเป็นผู้นำในการตรากฎหมายลักษณะนี้ขึ้น เพื่อให้นานาชาติตระหนักตามผลจากการนี้ทำให้กฎหมายฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเมื่อเดือนตุลาคม 2008

จุดที่น่าสนใจของกฎหมายฉบับนี้ เริ่มจากการบัญญัติไว้ในมาตรา 1 ว่าจะดำเนินการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงร้อยละ 80 ภายในปี 2050 (จากฐานปี 1990) กรณีทำให้กฎหมายฉบับนี้ มีลักษณะเป็น “กฎหมายที่มีผลสิ้นสุดลงตามเงื่อนเวลา (SunsetLaw)” กล่าวคือ กฎหมายจะสิ้นผลการบังคับใช้ลงในปี 2050 ซึ่งแตกต่างจาก “กฎหมายที่ไม่มีเงื่อนเวลาสิ้นสุด (SunriseLaw)” ซึ่งเป็นกฎหมายที่บัญญัติให้เห็นทั่วไปในประเทศไทย

จุดที่สำคัญประการถัดไปคือ กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Committeeon Climate Change)” ซึ่งคณะกรรมการชุดนี้มีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของฝ่ายการเมืองมีบทบาทสำคัญในการเสนอนโยบาย และเสนอแนะมาตรการในการขับเคลื่อนนโยบายให้แก่รัฐบาล และมีผู้เชี่ยวชาญด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นองค์ประกอบสำคัญ คณะกรรมการชุดนี้จึงมีบทบาทสำคัญในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของสหราชอาณาจักรเป็นอย่างมาก

ในส่วนมาตรการทางกฎหมายนั้น ได้มีการกำหนดให้มีมาตรการทั้งการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation) โดยได้ให้อำนาจแก่รัฐมนตรีในการออกคำสั่งให้หน่วยงานต่างๆ จัดทำรายงานการดำเนินงานและความคืบหน้าเสนอต่อรัฐบาล และจะต้องนำเสนอความเสี่ยงในการเกิดผลกระทบที่จะได้รับจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พร้อมทั้งเสนอแนวทางในการปรับตัวและผลการดำเนินการ

นอกจากนั้น กฎหมายยังได้กำหนดมาตรการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) โดยส่วนหนึ่งได้อาศัยระบบการซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading) เป็นกลไกสำคัญ นอกจากนั้น กฎหมายฉบับนี้ยังได้ระบุกิจกรรมที่ช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้คือ “มาตรการการชำระเงินสำหรับการใช้ถุงแบบใช้ครั้งเดียว (Single use carrier bag Charge)” ซึ่งเป็นมาตรการที่ส่งเสริมให้ประชาชนเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมในชีวิตประจำวันอันจะมีส่วนสำคัญอย่างยิ่ง ต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระยะยาว

จากสาระสำคัญเหล่านี้ได้แสดงให้เห็นจุดเด่นบางประการของกฎหมายของสหราชอาณาจักร ซึ่งแม้จะเป็นประเทศที่อยู่ในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 (Annex 1) ซึ่งแตกต่างจากกรณีของประเทศไทยที่อยู่ในกลุ่มประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 (Non-Annex 1) อันทำให้มีความรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับนานาชาติที่แตกต่างกัน

แต่เมื่อพิจารณาความล้ำหน้า ความทันสมัย และกลไกที่ปรากฏในกฎหมายฉบับนี้แล้ว การนำมาพิจารณาควบคู่กับบริบทของประเทศไทย ก็อาจเกิดประโยชน์ในการแก้ไขปัญหานี้บนฐานของกฎหมายในอนาคตได้

------------------------

ดร. อนันต์ คงเครือพันธุ์ สังกัดสำนักงานศาลปกครอง

หัวหน้าโครงการวิจัย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)