ว่าด้วยเรื่องกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

ว่าด้วยเรื่องกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

ประเด็นหนึ่งที่กำลังเป็นที่ถกเถียงในหมู่นักวิชาการสุขภาพก็คือ ความชอบหรือมิชอบในการส่งเสริมสุขภาพ

ที่บริหารโดยกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ สสส. และการหาทางออกที่จะทำให้การบริหารจัดการกองทุนมีความโปร่งใส และตรงตาม เจตนารมณ์ของ พระราชบัญญัติกองทุนสนับสนุนฯ 2544 ที่กำหนดไว้ว่า “การสร้างเสริมสุขภาพ คือ การใดๆ ที่มุ่งกระทำเพื่อสร้างเสริมให้บุคคลมีสุขภาวะทางกาย จิต และสังคม โดยสนับสนุนพฤติกรรมของบุคคล สภาพสังคม และสิ่งแวดล้อม ที่จะนำไปสู่การมีร่างกายที่แข็งแรง สภาพจิตใจที่สมบูรณ์ อายุยืนยาว และคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น”

ประเด็นที่ถูกยกมาพูดถึงก็คือ การดำเนินการขององค์กรกองทุนฯ เป็นการดำเนินการที่เหมาะสมหรือไม่ มีผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างกองทุนที่ให้การสนับสนุน กับผู้รับการสนับสนุนหรือไม่ การทำหน้าที่ของบุคคลหรือคณะบุคคลที่มีหน้าที่หลายอย่าง ทั้งในฐานะผู้ให้และผู้รับ เป็นเรื่องที่อยู่ในกรอบประพฤติปฏิบัติของธรรมาภิบาล (Good Governance) หรือไม่ มีการตีความที่กว้างไกลเกินไปจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติกองทุนฯฉบับนี้หรือไม่ การใช้ดุลยพินิจของคณะกรรมการกองทุนและผู้ทรงคุณวุฒิ เป็นไปเพื่อประโยชน์ของส่วนรวมอย่างแท้จริงหรือไม่ การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการและผู้บริหาร ได้ทำหน้าที่อย่างเหมาะสม ซื่อสัตย์สุจริต และกระทำในสิ่งที่ควรกระทำ (Integrity) หรือไม่ รวมตลอดถึงความเหมาะสมในการยุบเลิกกองทุนที่ใช้เงินจากภาษีบาป มาเป็นเงินงบประมาณแผ่นดิน และยุบเลิกหรือเปลี่ยนตัวคณะบุคคลที่บริหารกองทุนทั้งหมด

ประเด็นเหล่านี้ถูกหยิบยกขึ้นมาโต้แย้งซึ่งกันและกัน และรัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรี ก็ได้ออกมาดำเนินการเพื่อยุติข้อขัดแย้ง มีการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบหาความจริง เพื่อเป็นข้อสรุปและเป็นทางปฏิบัติที่สามารถยุติความขัดแย้งหรือความไม่เห็นพ้องต้องกัน แต่การดำเนินการดังกล่าว ก็ไม่แน่ใจว่าจะทำให้ได้ข้อสรุปที่เป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย

พิจารณาจาก พ.ร.บ.กองทุนฯฉบับนี้ จะพบว่า มีลักษณะเป็นกฎหมายเฉพาะ มิใช่มีลักษณะเป็นกฎหมายทั่วไป ดังเช่นประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายอาญา หรือประมวลกฎหมายอื่นใด ที่หลายมาตราต้องมีการตีความ ซึ่งอำนาจการตีความจะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของศาลในการพิจารณาพิพากษา ความเป็นกฎหมายเฉพาะทำให้ พ.ร.บ.กองทุนฯจะต้องถูกตีความโดยเคร่งครัดตามลายลักษณ์อักษรที่บัญญัติไว้ ไม่สามารถใช้ดุลยพินิจอย่างอื่นได้ นั่นคือไม่สามารถตีความให้ก้าวไกล ครอบคลุมถึงสิ่งที่มิได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรได้เลย

ปัญหาของ พ.ร.บ.กองทุนฯฉบับนี้ เกิดจากความไม่ชัดเจนในบทบัญญัติหลายประการ ประการที่หนึ่งก็คือ คำนิยาม ที่กำหนดให้เป็น “การใดๆ...” นั่นหมายถึง การเปิดโอกาสให้มีการใช้ดุลยพินิจว่า “การใดๆ” อาจเป็นการกระทำหรือละเว้นการกระทำใดๆ ก็ได้ ที่มุ่งส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่ดี และเมื่อปรากฏคำนี้ขึ้นมา ย่อมหมายถึงการเปิดโอกาสให้คณะกรรมการกองทุนฯ สามารถตีความได้กว้างไกล เพราะอะไรๆ ก็สามารถเชื่อมโยงกับเรื่องคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นได้ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการศึกษา เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และกลายเป็นสาเหตุแห่งการโต้แย้งว่า การสนับสนุนในกิจกรรมทั้งหลายเกี่ยวข้องหรือไม่เกี่ยวข้อง กับการส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่ดี และกลายเป็นเรื่องที่จะต้องตีความ

ประการที่สอง ก็คือ การเปิดโอกาสให้คณะกรรมการกองทุนฯ กำหนดเรื่องค่าใช้จ่ายจากดุลยพินิจของคณะกรรมการฯ ซึ่งในมาตรา 16(3) กำหนดไว้ว่า “ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนด” จึงเกิดเป็นประเด็นปัญหาว่า คณะกรรมการกองทุนฯ อาจกำหนดเกณฑ์ที่ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของกองทุนฯได้ และยิ่งมีปัญหามากขึ้น เมื่อกรรมการในฐานะส่วนตัว ก็มีส่วนเกี่ยวข้องในการขอรับทุนส่งเสริม ข้อครหาจึงเกิดขึ้นได้ว่า การกำหนดเกณฑ์และการอนุมัติเป็นเรื่องที่ผู้ให้และผู้รับมีความสมประโยชน์กันแค่ไหนเพียงไร และนี่ก็เป็นเหตุให้ต้องพิจารณาเรื่องการทับซ้อนของผลประโยชน์

ประการที่สาม ที่ถือว่าเป็นจุดอ่อนของพระราชบัญญัติฉบับนี้ก็คือ การไม่มีสภาพบังคับสำหรับผู้ดำเนินการบริหารจัดการกองทุนฯ มีเฉพาะบทกำหนดโทษสำหรับผู้มีหน้าที่ส่งเงินบำรุงกองทุนตามมาตรา 40-42 เท่านั้น นั่นคือ ถ้าหากพบว่าคณะกรรมการกองทุนฯ ไม่ได้ปฏิบัติในแนวทางที่เป็นเจตนารมณ์ของการจัดตั้งกองทุนฯก็ดี หรือใช้ดุลยพินิจในทางที่ก่อให้เกิดการได้หรือเสียประโยชน์ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งก็ดี ไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเป็นกลางเพื่อประโยชน์กับประเทศชาติส่วนรวมก็ดี หรือแม้กระทั่งความเสียหายจากความประมาทเลินเล่อของคณะกรรมการ อนุกรรมการ หรือผู้จัดการกองทุน เหล่านี้ พ.ร.บ.กองทุนฯ นี้ไม่ได้กำหนดบทลงโทษไว้แต่อย่างใด ตรงนี้ถือเป็นช่องโหว่ที่สำคัญของ พ.ร.บ.ฉบับนี้อย่างมาก การไม่มีบทกำหนดโทษทำให้การใช้ดุลยพินิจสามารถทำได้อย่างกว้างไกล เพราะถ้าเกิดความผิดพลาดเสียหายก็ไม่มีบทลงโทษโดยตรงที่จะนำมาบังคับใช้ จริงอยู่กรณีอาจนำบทบังคับตามกฎหมายทั่วไป เช่น ปพพ.แพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยประมาทเลินเล่อ หรือความรับผิดทางละเมิดมาปรับใช้ได้ แต่เนื่องจากเป็นเรื่องไกลตัว การนำบทลงโทษตามบทบัญญัติของกฎหมายทั่วไป จึงอาจไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

ประเด็นที่สี่ คือมีอีกหลายจุดที่เปิดช่องให้ผู้บริหารกองทุนฯใช้ดุลยพินิจได้ อาทิ ข้อบังคับกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ 2547 หมวด 2 รายจ่าย ข้อ 13 (2) ข.กำหนดค่อนข้างกว้างว่า “รายจ่ายจะเป็นทั้งทุนอุดหนุนและค่าจ้างเหมาดำเนินการศึกษา วิจัย พัฒนา สำรวจ และดำเนินกิจกรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการสนับสนุนการทำงาน” และ หลักเกณฑ์และวิธีการจัดสรรเงินเพื่อสนับสนุนโครงการและกิจกรรม 2548 ซึ่งในข้อ 6 โครงการที่กองทุนฯให้การสนับสนุน ข้อ 6.2(2) กำหนดไว้ว่า “โครงการต้องการอุปถัมภ์กิจกรรม...สร้างความรู้และค่านิยมในการสร้างเสริมสุขภาพ” ถ้อยคำเหล่านี้เท่ากับเป็นการเปิดช่องให้คณะกรรมการและผู้บริหารกองทุนฯ สามารถใช้ดุลยพินิจได้อย่างกว้างไกล และก็เป็นที่มาของหลายๆ คำถามถึงความสมเหตุสมผลในการให้ทุนสนับสนุนในกิจกรรม ที่ดูจะไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.กองทุนฯ

ประเด็นสุดท้ายที่อยากจะกล่าวถึงคือ การใช้ดุลยพินิจ เมื่อจำเป็นต้องใช้ ควรจะมีเกณฑ์กำหนดอย่างไรหรือไม่ ถ้าหากว่า พ.ร.บ.กองทุนฯไม่สามารถกำหนดเกณฑ์ต่างๆ ได้อย่างชัดเจน และจำเป็นที่จะต้องเปิดช่องให้คณะกรรมการและผู้บริหารกองทุนฯ ต้องใช้ดุลยพินิจ สิ่งที่ต้องคำนึงคือ คุณสมบัติของผู้เป็นกรรมการหรือผู้บริหารกองทุนที่ถือเป็นปัจจัยสำคัญ เพราะบุคคลเหล่านี้จะต้องเป็นผู้ที่มีสำนึกในเรื่องของการใช้ดุลยพินิจ ที่เป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ และรู้อะไรควรไม่ควร อย่างที่เรียกว่ามี อินทิกริตตี้ (Integrity) คำๆ นี้อาจไม่สามารถเขียนออกมาได้อย่างชัดเจน แต่เป็นเรื่องที่รับรู้ได้ และสังคมสามารถบอกได้ว่า สิ่งที่ทำไปนั้นเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมหรือไม่ ซึ่งแม้มิใช่เป็นเรื่องการกระทำผิดโดยเจตนาหรือประมาทเลินเล่อ แต่ก็ไม่สามารถถูกยกเว้นให้ทำได้ตามอำเภอใจ การคัดเลือกบุคคลที่เข้ามาทำหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการใช้ดุลยพินิจ จึงต้องเป็นบุคคลที่มิใช่แค่มีสามัญสำนึกเฉกเช่นบุคคลธรรมดาสามัญ แต่ต้องเป็นสามัญสำนึกของผู้มีความรู้ความชำนาญ ที่รู้ว่าอะไรควรไม่ควร สำหรับเรื่องที่ต้องตัดสินใจโดยอาศัยดุลยพินิจ

 ---------------------------------------

ดร. เฉลิมพล ไวทยางกูร / นักวิชาการอิสระ