ประชารัฐ ประชานิยม และรัฐสวัสดิการ (3)

ปัญหาที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาที่หลายรัฐบาลพยายามแก้ปัญหามาอย่างต่อเนื่อง  ความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอาจมีเป็นผลมาจากโอกาสที่ไม่เท่าเทียมกันทางการศึกษา โอกาสที่ไม่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงแหล่งทุน โอกาสที่ไม่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร โอกาสที่ไม่เท่าเทียมกันในการต่อสู้ป้องกันสิทธิตามกระบวนการยุติธรรม โอกาสที่ไม่เท่าเทียมกันในการต่อรองหรือรวมตัวกัน เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนทั้งทางด้านการบริโภคและการผลิต การทุจริตและคอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะทำให้การแข่งขันสูญหายไป การจัดสรรทรัพยากรจะถูกบิดเบือนไปหมดเพราะการติดสินบนเจ้าหน้าที่ การกระจุกตัวของธุรกิจและอุตสาหกรรมในเมืองใหญ่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางโอกาส และนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจการกระจุกตัวในอุตสาหกรรมบางกลุ่ม เช่นอุตสาหกรรมที่เกี่ยวกับการส่งออกทำให้ทรัพยากรของชาติส่วนใหญ่ไปกระจุกตัวอยู่กับภาคการผลิตเพื่อการส่งออกเหลือทรัพยากรเพียงส่วนน้อยเพื่อใช้ในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจภายในประเทศ (Domestic Sector)

แนวคิดประชารัฐหากสามารถดำเนินการได้ตามปฏิญญาที่ประกาศเอาไว้โดยเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน ย่อมมีประสิทธิภาพมากกว่านโยบายประชานิยมในการลดความเหลื่อมล้ำ แต่ยังไม่มีการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับบทบาทของประชารัฐที่มีต่อการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำมากนัก ด้วยเม็ดเงินและลักษณะของการดำเนินการของมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจล่าสุดของรัฐบาลจะช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของเศรษฐกิจฐานรากได้ระดับหนึ่งแต่ยังไม่สามารถแก้ไขรากฐานแห่งปัญหาได้

การศึกษาวิจัยที่ผู้เขียนได้ทบทวนวรรรณกรรม (Literature Review) ส่วนใหญ่เท่าที่มีอยู่เวลานี้จะมุ่งไปที่การทำความเข้าใจความสัมพันธ์ของระดับความเป็นประชาธิปไตยกับปัญหาความเหลื่อมล้ำไม่มีงานวิจัยเกี่ยวกับเรื่องประชารัฐแต่อย่างใดทั้งที่คำเรียก “ประชารัฐ” นี้ ไม่ใช่ของใหม่แต่อย่างใด คำนี้ปรากฏอยู่ในหนังสือทางวิชาการหรือในเนื้อหาที่เกี่ยวกับกองทุนหมู่บ้าน หรือ รวมทั้งมีการนำเสนอเป็นแนวทางการพัฒนาของเอ็นจีโอบางส่วน

ส่วนเรื่องเกี่ยวกับ “ประชานิยม” นั้นมีการศึกษาไว้มากพอสมควร งานที่มีชื่อเสียง คือ งานของ Dornbusch  

บทความเรื่อง “Macroeconomics Populism” เขียนโดย Rudiger Dornbusch และ Sebastian Edwards (Journal of Development Economics 32, (1990), pp.247-277, North-Holland) ได้วิเคราะห์ความเป็นไปได้ในการใช้นโยบายประชานิยมเพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ (และเพื่อหวังผลทางการเมือง)ว่า นโยบายประชานิยมสามารถนำมาใช้ร่วมกับนโยบายเศรษฐกิจมหภาคได้โดยไม่นำประเทศไปสู่ความหายนะ หากนโยบายประชานิยมนั้นไม่ทำลายกรอบนโยบายหลักของเศรษฐกิจภาค ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้  

1) นโยบายประชานิยมที่ดีจะต้องไม่ทำลายกรอบของนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ซึ่งประกอบด้วย

กรอบเป้าหมายความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ กรอบเป้าหมายความมีเสถียรภาพ อันได้แก่

         - เป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Targeting)

         - เสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยนระดับเงินสำรองเงินตราต่างประเทศและการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ

         - เพดานหนี้สาธารณะ

         - การกู้ยืมของภาคเอกชน ทั้งจากภายในและต่างประเทศ

         - เพดานการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นต้น

2) โครงการประชานิยมต้องไม่สร้างความขัดแย้งใหม่ให้เกิดขึ้นระหว่างผู้เสียประโยชน์และผู้รับประโยชน์ นั่นคือควรจะเป็นลักษณะ win-win

3) โครงการประชานิยมไม่ควรทำให้เกิดการบิดเบือนทรัพยากรมากเกินไปนั่นคือไม่ควรฝืนกลไกตลาดโดยเฉพาะกลไกราคาซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์ถือว่ากลไกราคาเป็นกลไกที่ทำให้เกิดการจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด

4) โครงการประชานิยมไม่ควรจัดให้มีผลประโยชน์แก่ผู้รับมากเกินไปจนผู้รับประโยชน์เกิดความเกียจคร้าน หรือกล้าเสี่ยงมากเกินไปและไม่เตรียมภูมิคุ้มกันสำหรับตนเอง (เช่น การออมเงิน การรักษาสุขภาพการฝึกฝนหาความรู้ความชำนาญ) เนื่องจากฝากอนาคตไว้กับภาครัฐทั้งหมด (ในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เรียกว่าเป็นกรณีอันตรายจากการมีประกันของรัฐบาล หรือ Moral Hazard of Government Insurance ซึ่งจะมีผลทางลบต่อสังคมโดยรวมดังนั้นการค้ำประกันใดๆจึงไม่ควรค้ำประกันแบบ 100% แต่ควรให้ผู้เอาประโยชน์จากการประกันร่วมรับผิดชอบด้วย

5) โครงการประชานิยมควรใช้มาตรการที่ใช้แรงจูงใจ (Incentives) เพื่อกระตุ้นให้มีผู้มาเข้าร่วมโครงการ ไม่ใช่เป็นการบังคับ (เช่นการให้ผลประโยชน์โดยการประหยัดภาษีสำหรับเงินสมทบเข้ากองทุนเพื่อการประชานิยม ตามความสมัครใจ)การใช้กลไกแรงจูงใจนี้จะไม่ทำลายกลไกตลาด

การใช้นโยบายประชานิยมอย่างไม่ระมัดระวังจะนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ

หากมีการใช้นโยบายประชานิยมอย่างไม่ระมัดระวังจนเกินเลยไปทำลายกรอบนโยบายเศรษฐกิจมหภาค ผลที่ตามมาจะเป็นวงจรอุบาทว์ (Vicious Circle) ซึ่งจะฉุดดึงให้ระบบเศรษฐกิจโดยรวมจมดิ่งไปสู่หายนะอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้วงจรอุบาทว์จะมีลักษณะดังนี้เริ่มต้นจากการขาดดุลงบประมาณภาครัฐโดยการที่รัฐต้องกู้ยืมเพื่อนำเงินมาใช้จ่ายในโครงการประชานิยม แล้วประชาชนก็จะใช้จ่ายเกินตัวเนื่องจากการสนับสนุนของรัฐบาล เกิดการขาดดุลการค้าระหว่างประเทศ(บัญชีเดินสะพัด)เนื่องจากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนใช้จ่ายบริโภคมากกว่าที่ตนผลิตได้จึงต้องนำสินค้าเข้าจากต่างประเทศเพื่อสนองการบริโภคที่เกินตัว ต้องกู้เงินจากต่างประเทศเข้ามาเพื่อใช้จ่ายในการนำเข้าสินค้าเพื่อการบริโภคที่เกินตัว การขาดดุลทั้งสามภาคส่วน (ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคการค้าระหว่างประเทศ)จะสะสมและเพิ่มปริมาณจนมีขนาดทำให้ระบบเศรษฐกิจแกว่งตัวหลุดจากดุลยภาพจนเกิด  วิกฤตการเงินเช่นที่เคยเกิดมาแล้วในกรณีวิกฤตหนี้สาธารณะของประเทศแถบลาตินอเมริกาในช่วงปี 2530s  วิกฤตต้มยำกุ้งปี 2540 วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ปี2551-2 วิกฤตหนี้สาธารณะของกรีซปี 2552-ปัจจุบัน

โครงการประชานิยมจะทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างผู้เสียประโยชน์ (ผู้เสียภาษี)กับผู้รับประโยชน์ โดยผู้เสียประโยชน์จะต่อต้านโดยลดการผลิตลงทำให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมลดลง ภาษีที่รัฐจัดเก็บได้จะลดลงตามไปด้วยทำให้รัฐบาลต้องกู้ยืมมากขึ้น ประชาชนผู้รับประโยชน์จะรอรับความช่วยเหลือจากรัฐและทำงานน้อยลงเนื่องจากไม่ทำงานก็ไม่เป็นไร รอรับผลประโยชน์ฟรีจากรัฐได้ เป็นผลให้ผลผลิตโดยรวมของชาติลดลง อัตราการขยายทางเศรษฐกิจในระยะยาวจะเติบโตต่ำ รัฐบาลต้องเพิ่มผลประโยชน์ตามโครงการประชานิยมขึ้นไปเรื่อยๆเพื่อคงไว้ (หรือเพิ่ม)ฐานคะแนนเสียงของพรรคการเมืองที่ตนสังกัดในขณะที่ประชาชนก็จะอ่อนแอลง ผลผลิตลดลง ภาษีที่จัดเก็บได้ก็ลดลงรัฐบาลจึงไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากกู้ยืมเงินจากทั้งภายในและนอกประเทศเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โครงการประชานิยมทำให้มีการจัดสรรทรัพยากรใหม่ โดยการโอนทรัพยากรจากหน่วยผลิตที่มีประสิทธิภาพไปสู่หน่วยบริโภคทำให้การบริโภคโดยรวมเพิ่มขึ้น แต่การลงทุนโดยรวมลดลง(เนื่องจากเงินออมลดลง)ซึ่งจะทำให้การผลิตในอนาคตลดลงทำให้การจัดสรรทรัพยากรด้อยประสิทธิภาพลงกว่าสถานะเดิม และอาจนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำหรือวิกฤตเศรษฐกิจในที่สุด

การก้าวข้ามพ้นประชานิยมแบบละตินอเมริกาจึงไม่ใช่เรื่องง่าย หากประชาชนเสพติดประชานิยมแล้ว ส่วนประชานิยมที่ดีๆก็มีมาก นโยบายพวกนี้ควรได้รับการสนับสนุนให้ดำเนินการต่อไปเพื่อประโยชน์ของประชาชนรากหญ้าหรือฐานราก

----------------------

บรรณานุกรม

อนุสรณ์ ธรรมใจวรรณกิตติ์ วรรณศิลป์ และคณะ บทวิเคราะห์ ประชานิยม ประชาวิวัฒน์: ผลต่อความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจและฐานะทางการคลัง คณะเศรษฐศาสตร์ และ ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจเพื่อการปฏิรูป พ.ศ. 2554

อนุสรณ์ ธรรมใจ. ปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษผู้อภิวัฒน์. (กรุงเทพฯ : กรุงเทพธุรกิจ Bizbook), 2552.

อนุสรณ์ ธรรมใจ. ฝ่าพายุเศรษฐกิจ วิกฤติไทย วิกฤติโลก. (กรุงเทพฯ : ฐานบุ๊คส์), 2551.

ไสว บุญมา. ประชานิยม : หายนะจากอาร์เจนตินาถึงไทย. (กรุงเทพฯ : เนชั่น มัลติมีเดีย กรุ๊ป), 2546.

อเนก เหล่าธรรมทัศน์. ทักษิณา-ประชานิยม. (กรุงเทพฯ : มติชน), 2549.

โกวิท วงศ์สุรวัฒน์. ขบวนการประชานิยมในสหรัฐอเมริกา. (กรุงเทพฯ : วารสารคุณภาพชีวิตกับกับกฎหมาย ปีที่ 3 ฉบับที่ 1)

 

Ronald J. Daniels and Michael J. Trebilcock. Tethinking The Welfare State : The Prospects for Government by Voucher. (USA : Routledge). 2005.

Demetrius Iatridis. Social Policy : Institutional Context of Social Development and Human Services. (California : Pacific Grove), 1994.

Peter Leonard. Postmodern Welfare : Reconstructing an Emancipatory Project. (London : Redwood Books), 1997

Bojan Bugaric. Populism, liberal democracy, and the rule of law in Central and Eastern Europe. (Slovenia : Communist and Post-Communist Studies).  2008.

Barrie Axford, Richard Huggins. Anti-politics or the triumph of postmodern populism in promotional cultures?. (Oxford: Telematics and Informatics). 1998.

Rudiger Dornbusch andSebastian Edwards;  “Macroeconomics Populism” ; Journal of Development Economics 32, (1990), pp.247-277, North-Holland.

UNDP;  “Human Development Report”; February 3, 2008.