เผยรายจ่ายการศึกษาไทย เงินหายไปไหนหมด

กระนั้นก็ตาม สังคมยังมีความเป็นห่วงในเรื่องคุณภาพของการจัดการศึกษาที่เพิ่มเพียงปริมาณ แต่คุณภาพกลับไม่เพิ่มแบบน่าพอใจ ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนระดับชาติไม่เพิ่มไปตามเป้าหมาย และเมื่อเทียบกับนานาชาติ ไทยยังอยู่ในลำดับรั้งท้าย นอกจากนั้น ยังมีความแตกต่างด้านคุณภาพระหว่างโรงเรียนในเมืองและชนบท ปัญหาการออกกลางคัน และบัณฑิตตกงาน

คำถามที่มักตามมาคือ ประเทศไทยได้ลงทุนด้านการศึกษาเพียงพอหรือยัง เพราะแน่นอนว่าการเพิ่มคุณภาพการศึกษาต้องมีค่าใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้น และใครจะเป็นผู้แบกรับภาระค่าใช้จ่ายดังกล่าว หากต้องการตอบคำถามนี้ให้ชัดเจน จำเป็นต้องทราบเม็ดเงินที่ประเทศไทยลงทุนไปทั้งหมดจากแหล่งต่างๆ นอกจากที่รัฐบาลจ่าย ยังมีภาคประชาชนร่วมจ่ายอีกไม่น้อย ผู้ปกครอง ภาคธุรกิจ องค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ต่างก็ให้การสนับสนุนด้านการศึกษาเช่นกัน เงินลงทุนเหล่านี้มากเพียงพอหรือยังสำหรับคุณภาพที่สังคมต้องการ

มีผลการศึกษาจากทีมวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยหอการค้าไทย  โดยการจัดทำบัญชีรายจ่ายการศึกษาแห่งชาติขึ้นเป็นครั้งแรกของประเทศ มีการรวบรวมข้อมูลจากทุกๆ แหล่งอย่างรอบด้าน พบความจริงที่น่าตกใจว่า ในปี พ.ศ.2556 ประเทศไทยใช้จ่ายเพื่อการศึกษาไปเป็นมูลค่ากว่าแปดแสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.4 ของจีดีพี อัตราที่ใช้นี้สูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศ OECD ที่มีฐานะดี การใช้จ่ายนี้เป็นเงินจากภาครัฐร้อยละ 80 คิดเป็น 6.5 แสนล้านบาท ที่เหลืออีกร้อยละ 20 มาจากภาคประชาชน ขนาดของภาครัฐนี้ไม่ได้ถือว่าใหญ่เกินไปเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของกลุ่ม OECD รัฐบาลไทยที่ผ่านมาถือได้ว่าให้ความสำคัญกับการลงทุนเพื่อการศึกษาในลำดับต้นๆ โดยใช้เงินหนึ่งในสี่ของงบประมาณแผ่นดินในด้านนี้ ซึ่งเป็นระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศ OECD เลยทีเดียว ดังนั้น งานชิ้นนี้สรุปว่า ไทยมีทรัพยากรด้านการศึกษาอย่างเพียงพอ

แน่นอนว่า เงินหรือทรัพยากรไม่ใช่มิติเดียวในการแก้ปัญหา เพราะคุณภาพที่ดีขึ้นเกิดขึ้นจากหลายปัจจัยประกอบกัน ทั้งเรื่องหลักสูตร สื่อ วิธีการเรียนการสอน ระบบบริหารจัดการ คุณภาพครู เวลาที่ครูอยู่กับห้องเรียน  ความใส่ใจของผู้ปกครอง และอื่นๆ แต่เราคงไม่ปฏิเสธว่า การแก้ไขสิ่งเหล่านี้จำเป็นต้องใช้เงินแทบทั้งสิ้น ฉะนั้น คำถามที่ตามมาคือ หากใช้จ่ายมาก แต่ไม่เกิดผล ปัญหาน่าจะสืบเนื่องจากวิธีการใช้จ่าย จัดสรรและการบริหารทรัพยากร ขาดประสิทธิภาพใช่หรือไม่ อะไรที่เป็นแรงผลักดันให้มีต้นทุนการใช้จ่ายมากขึ้น และมีการใช้จ่ายกันอย่างไร  สังคมต้องตระหนักว่า หากใช้เงินเพิ่ม เพื่อแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาไปเรื่อยๆ ท้ายที่สุดจะไม่ใช่ปัญหาของรัฐบาล เพราะประชาชนต้องร่วมรับภาระโดยจ่ายภาษีมากขึ้น อีกทั้งประเทศชาติขาดโอกาสนำเงินภาษีไปใช้จ่ายในด้านที่จำเป็นและคุ้มค่ามากกว่า 

ผลการศึกษาดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยใช้จ่ายด้านการผลิตนักเรียนและบัณฑิต (ส่วนใหญ่เป็นเงินเดือนครูอาจารย์) ร้อยละ 69 ด้านการบริหารจัดการร้อยละ 12, เป็นเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาและทุนการศึกษาร้อยละ 5.5, รายจ่ายลงทุนร้อยละ 5.3, และรายจ่ายเพื่อพัฒนาสื่อ วิธีการเรียนการสอน รวมถึงกิจกรรมพัฒนาผู้เรียนร้อยละ 5 แสดงว่างบประมาณที่ส่งผลต่อคุณภาพมีน้อย ข้อมูลจากการสำรวจโรงเรียนสะท้อนไปในทิศทางเดียวกัน

ไม่น่าแปลกใจว่า ต้นทุนส่วนใหญ่เป็นการจ้างครูอาจารย์ เพราะการศึกษาที่ดีต้องการปฏิสัมพันธ์ระหว่างนักเรียนกับครู นักศึกษากับอาจารย์  รวมไปถึงความรู้ความสามารถในการจัดการเรียนการสอนของผู้สอน  ผลจากการทำบัญชีการศึกษาแห่งชาติ ระบุว่า ต้นทุนเฉลี่ยต่อหัวของไทย ตก 53,000 บาทต่อคนต่อปี โดยเพิ่มสูงขึ้นตามระดับการศึกษา  และยังพบอีกว่า ต้นทุนการจัดโดยเอกชนต่ำกว่าของรัฐประมาณร้อยละ 22 สำหรับการศึกษาขั้นพื้นฐาน  ความแตกต่างส่วนหนึ่งพออธิบายได้ว่า รัฐไม่มีสิทธิเลือก แม้ว่าจำนวนนักเรียนไม่มากและมีน้อยลง ก็ยังจำเป็นต้องคงให้มีโรงเรียนในพื้นที่ ในแต่ละตำบล เพื่อให้เด็กมีโอกาสเข้ารับการศึกษาใกล้บ้าน ทำให้มีต้นทุนต่อหัวสูง  ขณะที่เอกชนจะเลือกให้บริการในเมือง หรือที่มีนักเรียนเพียงพอ ทำให้ดำเนินการได้ประหยัดกว่า ต้นทุนต่อหัวจึงต่ำกว่า  โรงเรียนเอกชนจึงมีสัดส่วนนักเรียนต่อครูสูงกว่า  นอกจากใช้ครูได้น้อยกว่า เงินเดือนและผลตอบแทนครูเอกชน ยังต่ำกว่าครูรัฐบาลอีกด้วย  ดังนั้น การจัดการศึกษาโดยเอกชนจึงจัดได้ถูกกว่าโดยคุณภาพเฉลี่ยมิได้ต่ำกว่ามากนัก

นอกจากนี้ การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐจะมีต้นทุนต่อหัวสูงกว่า เพราะโรงเรียนจำนวนมากที่มีขนาดเล็กต้องดูแล ทำให้ต้องใช้ครูและผู้บริหารมากตามไปด้วย ปี 2556 เฉพาะสังกัด สพฐ. มีโรงเรียน 31,000 โรง มีครูและผู้บริหาร 4 แสนคน ดูแลนักเรียนจำนวน 7.3 ล้านคน รัฐบาลในอดีตเร่งผลักดันให้เด็กได้เรียนอย่างน้อยตามภาคบังคับ ทำให้มีการตั้งโรงเรียนประถมขยายโอกาส เปิดสอนถึงมัธยมศึกษาตอนต้น ปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 6,000 โรงเรียน อีกทั้งและมีโรงเรียนขนาดเล็ก เป็นจำนวนมาก เกือบครึ่งหนึ่งของโรงเรียนในสังกัด สพฐ. และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เพราะเด็กลดลง รวมทั้งการเดินทางสะดวกมากขึ้น ทำให้เด็กย้ายไปเรียนในเมืองที่มีคุณภาพดีกว่า  ต้นทุนต่อหัวของโรงเรียนรัฐสูงกว่า เนื่องจากนักเรียนที่เลือกเข้าเรียนโรงเรียนรัฐส่วนใหญ่มีฐานะยากจนกว่า โรงเรียนรัฐจึงมีภาระเพิ่มขึ้นในการอุดหนุนเด็กยากจน ด้อยโอกาสให้เข้าเรียนโดยการช่วยเหลือของรัฐ  ที่ผ่านๆ มารัฐบาลดำเนินการช่วยเหลือเด็กยากจน โดยการจัดสรรเงินงบประมาณตามจำนวนเด็ก ให้โรงเรียนเป็นผู้ดำเนินการ ทุกๆ ปี รัฐอุดหนุนเพื่อบรรเทาความยากจน ประมาณ 3,500 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 8 ของเงินอุดหนุนรายหัวทั้งหมด ซึ่งให้เท่ากันทุกคนไม่ว่ารวยหรือจน  เงินที่ใช้เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมแนวตั้ง ให้ต่างกัน ลดความเหลื่อมล้ำ มีน้อยกว่าการใช้เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมแนวนอน ซึ่งให้ทุกคนเท่ากัน

โดยรวมมีผลให้ครอบครัวที่ยากจน ยังต้องแบกรับภาะค่าใช้จ่ายด้านการศึกษา เป็นสัดส่วนของรายได้ที่สูงกว่าครอบครัวรวย  ครัวเรือนเฉลี่ยใช้จ่ายเกือบหมื่นบาทต่อปีต่อคน ในปี 2556 เกินครึ่งหมดไปกับค่าเล่าเรียนร้อยละ 22 เป็นค่าเดินทางไปเรียน ที่เหลือเป็นค่าสมุด หนังสือ เครื่องแบบและอุปกรณ์การเรียน  ปัญหาความยากจนเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้เด็กบางส่วนเลิกเรียนเสียกลางคัน ไม่จบการศึกษาภาคบังคับ  สภาพปัญหาการออกกลางคัน เป็นปัญหาเรื้อรัง แต่ขาดข้อมูลที่สะท้อนปัญหา หากใช้สถิติอัตราการคงอยู่ของนักเรียนรุ่นเดียวกัน พบว่า เด็กรุ่นปี 2544 จำนวน 100 คน เรียนจบมัธยมต้น 80 คน  หากใช้อัตรานี้ประมาณจำนวนเด็กออกกลางคันในหนึ่งปี ตกประมาณ 1.5 ล้านคน ใกล้เคียงกับจำนวนงบประมาณที่รัฐจัดสรรให้เพื่อเด็กยากจน แต่ที่น่าแปลกใจที่จำนวนเด็กออกกลางคัน ยังมีอยู่มาก แสดงว่า วิธีการใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือเด็กกลุ่มนี้ยังไม่ประสบผล

จากสภาพปัญหาที่กล่าวมา พอสรุปได้ว่า แม้ว่ารัฐไทยลงทุนด้านการศึกษามากอย่างเพียงพอ แต่ขาดการบริหารทรัพยากรที่เหมาะสม แรงผลักดันให้ต้นทุนของภาครัฐสูง เกี่ยวเนื่องกับโครงสร้างระบบการจัดการศึกษาในขั้นพื้นฐาน ซึ่งมีโรงเรียนขนาดเล็กอยู่กึ่งหนึ่ง ทำให้ต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากจ้างครูและผู้บริหาร  อีกทั้งไม่สามารถบริหารครูทั้งระบบได้อย่างมีประสิทธิภาพ ยังมีปัญหาครูขาดแคลนบางสาขา ครูเกินในหลายพื้นที่  การแก้ไขระบบบริหารจัดการครูให้มีประสิทธิภาพ ประหยัด จึงเป็นหัวใจของการปฏิรูประบบทรัพยากร  นอกเหนือไปจากการปรับลดต้นทุนการบริหารส่วนกลางของระบบ ที่เกินความจำเป็น โดยเน้นกระจายอำนาจ งาน และทรัพยากรลงไปสู่สถานศึกษา เขตพื้นที่การศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ลดกิจกรรมที่ดำเนินการจากส่วนกลางไปให้ท้องถิ่น โรงเรียนเป็นผู้ดำเนินการแทน  หากสามารถดำเนินการได้ เงินของเราคงไม่หายไปไหน แต่ไปสู่สถานศึกษาได้มากขึ้น ในลักษณะที่สอดคล้องกับความจำเป็น และคุ้มค่า มีงบประมาณเหลือในการใช้พัฒนาที่ถึงผู้เรียนมากขึ้น 

-----------------------

รศ.ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์