เงินช่วยคนทำงาน (Negative Income Tax) แก้จนได้จริงหรือ

(ผมจะขอเรียกมาตรการดังกล่าวว่า “เงินช่วยคนทำงาน” ในบทความนี้ครับ) โดยมุ่งหวังที่จะเป็นการช่วยเหลือคนจนอย่างมีประสิทธิภาพ และทดแทนการพึ่งพิงโครงการประชานิยมต่างๆ ซึ่งไม่กระตุ้นให้คนคิดสร้างความรู้ความสามารถของตนเอง จึงถือว่าเป็นเจตนารมณ์ที่น่ายกย่องเป็นอย่างยิ่ง ในบทความนี้ผมจะขอประเมินข้อเสนอดังกล่าวจากมุมมองนักเศรษฐศาสตร์การคลังครับ

คำถามแรกสำหรับคนทั่วไปคือ ข้อเสนอเงินช่วยคนทำงานคืออะไร และใครจะเป็นผู้มีสิทธิได้รับประโยชน์

ข้อเสนอนี้เป็นการให้เงินช่วยเหลือผู้ทำงานที่มีอายุ 15-60 ปี และมีรายได้ต่ำกว่าปีละ 80,000 บาท โดยจะให้เงินช่วยเหลือ 20% ของรายได้ในช่วง 1-30,000 บาทแรก (ช่วง Phase in) ซึ่งเงินช่วยเหลือจะสูงสุดที่ 6,000 บาท จากนั้นในช่วงรายได้ 30,000-80,000 บาท (ช่วง Phase out) จะลดเงินช่วยเหลือลง 12% ของรายได้ในส่วนที่เกิน 30,000 บาท ยกตัวอย่างเช่น นายปิติมีรายได้ 20,000 บาทต่อปี จะได้รับเงินช่วยเหลือเป็นจำนวน 4,000 บาท ในขณะที่ น.ส.ชูใจ มีรายได้ 50,000 บาทต่อปี จะได้รับเงินช่วยเหลือ (6,000 - 2,400 =) 3,600 บาท

ข้อเสนอนี้ยังกำหนดให้ผู้ที่มีสิทธิ์จะต้องมีเงินได้ที่ไม่ได้มาจากการทำงาน (เช่น ผลตอบแทนจากการลงทุนต่างๆ) ไม่เกิน 2,400 บาทต่อปี ซึ่งจะทำให้เงินได้ที่นำมาใช้ขอรับสิทธิ์เป็นรายได้ที่มาจากการทำงานจริงๆ เป็นหลัก (เช่น ค่าจ้าง เงินเดือน และรายได้จากการทำการเกษตร และธุรกิจอื่นๆ) โดย สศค.ประเมินว่าข้อเสนอนี้จะใช้งบประมาณ 56,000 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม การประมาณการของสศค. ไม่ได้จำกัดอายุที่ 15-60 ปี และไม่ได้คัดกรองผู้ที่มีเงินได้ที่ไม่ได้มาจากการทำงานเกิน 2,400 บาทออกไป ซึ่งจะทำให้งบประมาณที่คาดการณ์ไว้มากกว่าความเป็นจริงมาก

เมื่อพิจารณากฎเกณฑ์ทั้งหมดตามข้อเสนอแล้ว มาตรการนี้จะใช้งบประมาณเท่าไร และเม็ดเงินดังกล่าวจะไปถึงผู้ยากจนมากน้อยเพียงไร

ผมประเมินว่าจะมีผู้ได้รับผลประโยชน์จากข้อเสนอนี้จำนวน 8.6 ล้านคน และจะใช้งบประมาณ 27,000 ล้านบาทในปี 2557 คิดเป็น 0.2% GDP ซึ่งข้อกำหนดด้านอายุ และด้านเงินได้ที่ไม่ได้มาจากการทำงานจะเป็นกุญแจสำคัญในการควบคุมงบประมาณที่จะเกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่าการคาดการณ์งบประมาณนี้มีความท้าทายพอสมควร เนื่องจากประเทศไทยไม่มีฐานข้อมูลภาษีคนที่มีรายได้น้อย ดังนั้น ทางเลือกที่ผมใช้คือข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SES) ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งเข้าถึงครัวเรือนที่มีรายได้ระดับล่างและกลางได้ดี

อย่างไรก็ตาม กลุ่มครัวเรือนที่อยู่ใต้เส้นความยากจน (ที่ 30,000 บาท/คน/ปี ตามการประมาณการของสภาพัฒน์) จะได้รับเงินช่วยเหลือเพียงประมาณ 20% ของผลประโยชน์ทางภาษีทั้งหมด เนื่องจากครัวเรือนที่ยากจนของไทยมีผู้สูงอายุเป็นสัดส่วนที่ค่อนข้างสูง และข้อเสนอได้จำกัดเพดานอายุผู้มีสิทธิไว้ที่ 60 ปี ในมุมมองผม การกำหนดกรอบอายุสูงสุดดังกล่าวทำให้ผู้สูงอายุที่ทำงานไม่ได้รับผลประโยชน์ทางภาษี ซึ่งขัดแย้งกับเจตนารมณ์ที่ต้องการช่วยคนทำงานที่มีรายได้ต่ำถึงแม้ว่าผู้สูงอายุจะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐผ่านเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแล้วก็ตาม

ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือการให้เงินช่วยเหลือในระดับบุคคลนั้นจะทำให้ผู้ที่อยู่ในครัวเรือนที่มีรายได้สูง แต่มีรายได้ส่วนบุคคลต่ำได้ประโยชน์ ซึ่งวิธีหนึ่งที่จะช่วยลดการรั่วไหลของค่าใช้จ่ายทางภาษีในกรณีนี้ได้บ้างคือการกำหนดให้ผู้ที่ยื่นขอรับเงินโอนจะต้องเป็นผู้ที่ไม่ถูกใช้หักลดหย่อนภาษีโดยผู้อื่น

ข้อเสนอนี้จะสร้างแรงจูงใจให้คนทำงานเพิ่มขึ้นได้มากน้อยเพียงไร

มาตรการนี้จะสร้างแรงจูงใจทั้งทางบวกและทางลบต่อการทำงาน ผู้ที่มีเงินได้ในช่วง 1-30,000 บาท จำนวน 3.1 ล้านคนนั้น ชัดเจนว่าจะได้รับแรงจูงใจให้เพิ่มชั่วโมงการทำงาน โดยจะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่ม 20 บาทจากทุก 100 บาทของรายได้ที่เพิ่มขึ้น

แต่ข้อเสนอนี้จะบั่นทอนแรงจูงใจในการเพิ่มชั่วโมงการทำงานของประชาชน 5.5 ล้านคน คิดเป็น 60% ของผู้ได้รับประโยชน์ทั้งหมด ซึ่งเงินช่วยเหลือสำหรับผู้ที่มีเงินได้ในช่วง 30,000-80,000 บาทจะลดลงเรื่อยๆ เมื่อชั่วโมงการทำงานเพิ่มขึ้น ตัวอย่างเช่น นายมานะมีเงินได้ 40,000 บาทต่อปี และได้รับเงินในอัตราค่าจ้างขั้นต่ำวันละ 300 บาท การตัดสินใจของมานะว่าจะทำงานเพิ่มขึ้นอีก 1 วันหรือไม่จะขึ้นอยู่กับจำนวนเงินที่เขาจะได้รับเพิ่ม (Marginal return) ข้อเสนอนี้จะทำให้มานะได้เงินช่วยเหลือ 4,800 บาท รวมเป็นรายได้ทั้งหมด 44,800 บาท การทำงานเพิ่มอีก 1 วันจะทำให้มานะได้ค่าจ้างเพิ่ม 300 บาท แต่เงินช่วยเหลือจะลดลงเป็น 4,764 บาท ส่งผลให้รายได้รวมของมานะอยู่ที่ (40,000 + 300 + 4,764 =) 45,064 บาท ดังนั้นจะเห็นว่าการตัดสินใจทำงานเพิ่มอีก 1 วันของมานะ ทำให้เขาได้เงินเพิ่มเพียง (45,064 - 44,800 =) 264 บาท ลดลงจากเดิมเมื่อไม่มีข้อเสนอเบี้ยยังชีพที่เขาจะได้เงินเพิ่ม 300 บาท นั่นหมายความว่าข้อเสนอเบี้ยยังชีพลดแรงจูงใจในการเพิ่มชั่วโมงการทำงานของนายมานะ

ประสบการณ์ของประเทศสหรัฐฯที่ได้มีการใช้มาตรการในลักษณะนี้มากว่า 30 ปี พบว่ามาตรการนี้ได้ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจทำงานอย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น เราควรที่จะให้ความสำคัญกับผลกระทบทางลบดังกล่าว ซึ่งวิธีหนึ่งที่จะช่วยลดจำนวนคนที่จะถูกลดแรงจูงใจได้ ก็คือการออกแบบอัตราภาษีให้ช่วงที่เงินช่วยเหลือลดลง (Phase out) แคบลง ตัวอย่างเช่น กำหนดให้เงินช่วยเหลือคงที่ในระดับ 6,000 บาทสำหรับช่วงเงินได้ 30,000-50,000 บาท ก่อนที่จะค่อยๆ ลดเงินช่วยเหลือลง เมื่อผู้ยื่นมีเงินได้เกิน 50,000 บาท

มาตรการนี้จะมีความยากง่ายในการนำมาใช้จริงเพียงไร

มาตรการนี้จะต้องให้ความสำคัญกับ 2 ด้าน ด้านแรกคือ ความง่ายต่อทั้งผู้ยื่นขอรับเงินโอน และกรมสรรพากร และด้านที่ 2 คือความสามารถในการทำให้เงินช่วยเหลือไปถึงมือผู้ที่ต้องการได้รับความช่วยเหลืออย่างแท้จริง ข้อกำหนดที่จะให้เงินช่วยเหลือรายบุคคลนี้จะช่วยลดภาระในการตรวจสอบของกรมสรรพากรไปได้มาก แต่ว่าการออกแบบที่เรียบง่ายนี้จะแลกมากับความสามารถในการทำให้เม็ดเงินช่วยเหลือไปถึงมือผู้ที่มีความจำเป็นมากกว่า เช่น หัวหน้าครอบครัว และผู้มีบุตร ซึ่งเป็นประเด็นที่ต้องช่วยกันคิดครับว่าด้านไหนที่เราอยากเห็นความสำคัญมากกว่ากัน

การเพิ่มทรัพยากรให้กรมสรรพากรเป็นสิ่งที่สำคัญมาก เนื่องจากความท้าทายหลักอีกประการของกรมสรรพากรคือ การตรวจสอบรายได้ของผู้ยื่น ซึ่งส่วนมากจะอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (Informal Economy) และการตรวจสอบจะมีอุปสรรคค่อนข้างมาก ทั้งในส่วนของรายได้จากการทำธุรกิจ และรายได้จากค่าจ้างซึ่งการตรวจสอบกับบุคคลที่สาม (Third party reporting) น่าจะทำได้ไม่มากนัก ผมประเมินว่าการบิดเบือนรายได้ของผู้ยื่นผ่านทั้งการรายงานรายได้เท็จ และการปิดบังรายได้ที่ไม่ได้มาจากการทำงานจะเป็นความท้าทายที่สำคัญ และมีโอกาสทำให้งบประมาณเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 3 เท่าเป็น 74,000 ล้านบาท

สุดท้ายนี้ ผมคิดว่าข้อเสนอเงินช่วยเหลือคนทำงานของสศค. เป็นจุดเริ่มต้นที่ดีมากในการสร้างเครื่องมือที่จะช่วยเหลือผู้มีรายได้ต่ำอย่างยั่งยืน สังคมไทยควรจะช่วยกันระดมสมองว่าเราอยากจะเห็นการออกแบบเงินช่วยเหลือโดยให้ความสำคัญไปที่ใด เนื่องจากทุกบาทของงบประมาณที่ใช้มาจากเงินภาษีของพวกเราครับ (การวิเคราะห์นี้เป็นส่วนหนึ่งของการส่งเสริมความรู้สึกรับผิดชอบทางการคลังโดย Thai PBO ผู้สนใจสามารถอ่านรายงานฉบับเต็มได้ที่ http://thaipbo.org/nit/)

หมายเหตุ: ชุดโครงการ Thai PBO