บทเรียนจากวิกฤติ 2540

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ในทางการเมือง รัฐบาลที่หนักแน่นในความเป็นมืออาชีพเท่านั้นที่จะให้น้ำหนักกับอนาคต โดยไม่เสียดายโอกาสที่จะสร้างคะแนนนิยมให้เห็นผลในปัจจุบัน การเน้นผลระยะสั้นย่อมมิใช่การกระจายความเสี่ยง และมิใช่การสร้างภูมิคุ้มกันที่จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศสามารถรองรับความเสี่ยงจากภาวะวิกฤติได้ ความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจที่แท้จริง ซึ่งเป็นคำตอบสำคัญย่อมต้องอาศัยการปฏิรูปที่เป็นระบบและให้ผลถาวรเท่านั้น

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ประเทศในละตินอเมริกาซึ่งเคยเผชิญปัญหาคล้ายกับไทยในช่วงวิกฤตการณ์น้ำมันโลก มีจุดเด่นพิเศษที่ต้องประสบกับภาวะวิกฤติหลายรอบ มิอาจหลุดพ้นไปได้ ประสบการณ์นี้ได้สร้างข้อสงสัยว่า ทำไมการบริหารเศรษฐกิจละตินอเมริกาจึงเต็มไปด้วยความทรงจำที่สั้น หรือไม่สามารถสรุปบทเรียนจากอดีตได้

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจ 2540 เป็นวิกฤตการณ์สมบูรณ์แบบ ทั้งทางด้านดุลการชำระเงิน ด้านสถาบันการเงินและด้านหนี้สิน มีความรุนแรงมากโดยเริ่มต้นที่ประเทศไทยแล้วระบาดไปถึงประเทศอื่นๆ เกือบทั่วเอเชีย จึงนับได้ว่าเป็นวิกฤตการณ์ที่ให้ประสบการณ์ใหม่ ทั้งในแง่ของสาเหตุความรุนแรงและแนวทางการแก้ไขปัญหาซึ่งค่อนข้างแตกต่างไปจากยุควิกฤตการณ์น้ำมันโลกทั้งสองครั้ง

ความยากลำบากในอดีตอาจลางเลือนไปจากความทรงจำเมื่อเวลาผ่านไป การมองโลกในแง่ดีสดใสอาจจะมาแทนที่ซึ่งช่วยให้ภาคธุรกิจมีความเชื่อมั่นมากขึ้นไม่มากก็น้อย ทว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมากลับเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึง และมิได้สร้างความมั่นใจว่า ภาวะวิกฤติรอบต่อไปในปี 2549 จะไม่เกิดขึ้นอีก

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจมิใช่ปรากฏการณ์ที่สามารถทำนายได้ง่ายนัก เพราะสามารถเกิดขึ้นจากสาเหตุต่างๆ ได้หลายประการ ทั้งที่เป็นปัจจัยเศรษฐกิจที่พอจะคาดคะเนได้บ้าง และปัจจัยทางการเมืองและจิตวิทยาซึ่งมักมีความไม่แน่นอนสูงกว่ามาก ปัจจุบันมีนักเศรษฐศาสตร์จำนวนหนึ่งพยายามค้นหาวิธีการพยากรณ์วิกฤตการณ์เศรษฐกิจซึ่งมีความก้าวหน้าในระดับหนึ่งเท่านั้น

การบริหารเศรษฐกิจด้วยความระมัดระวัง เป็นการป้องกันความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตการณ์ ไม่ว่าจริงๆ แล้วจะเกิดขึ้นอีกหรือไม่ รุนแรงหรือไม่ และเมื่อใด ดังนั้น การสรุปบทเรียนจึงมีคุณประโยชน์ในแง่ที่จะช่วยลดโอกาสของภาวะวิกฤติ แม้ว่าภาวะวิกฤติในอนาคตนั้นจะมีสาเหตุมาจากปัจจัยที่หลีกเลี่ยงหรือคาดเดาไม่ได้ก็ตาม

สำหรับประเทศไทยยุคปัจจุบันที่กำลังอยู่ในช่วงระยะของการฟื้นตัวภายหลังวิกฤติ และอยู่ภายใต้ระบอบที่เน้นการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นในลักษณะที่หวังผลสูงและยอมรับความเสี่ยงมากขึ้น

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจที่ผ่านมามีบทเรียนที่สำคัญในหลายประเด็นดังนี้

ประการแรก “ความอ่อนแอในโครงสร้างเศรษฐกิจ”

ประเทศไทยผ่านวิกฤตการณ์น้ำมันโลกมาได้ด้วยการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ภาคการคลังของรัฐ ปัญหาการขาดดุลการชำระเงินและการก่อหนี้ต่างประเทศลดความรุนแรงลงและเมื่อเข้าสู่ยุคทองต้นทศวรรษ 1990 ภาคเอกชนซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวนำทางด้านเศรษฐกิจกลับมิได้เข้มแข็งอย่างที่เข้าใจกัน

ในยุคนั้น การลงทุนเกินตัวของภาคเอกชนถูกมองในแง่ดีว่ามีเหตุผลทางเศรษฐกิจ และค่อนข้างมีประสิทธิภาพ จนกระทั่งเมื่อระบบอัตราแลกเปลี่ยนล่มสลายในปี 2540 จึงเห็นชัดว่าภาคเอกชนมีความอ่อนแอมาก และยังพึ่งธุรกิจเก็งกำไรที่ไม่ก่อให้เกิดผลผลิต สถาบันการเงินไม่สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้และผูกติดกับธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง ความล้มเหลวของภาคเอกชนได้กลายเป็นสาเหตุหลักของวิกฤติการณ์เศรษฐกิจ ภาคการคลังของรัฐมิใช่ต้นเหตุของปัญหาแต่เป็นส่วนที่ได้รับผลกระทบที่เกิดขึ้นตามมา

ในช่วงรัฐบาลของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจหาได้ทำให้โครงสร้างเศรษฐกิจของไทยมีองค์ประกอบที่เข้มแข็งมากขึ้น ทั้งๆ ที่รัฐบาลใช้จ่ายอย่างมากมาย ภาคการเงินยังก้าวไปอย่างเชื่องช้า เมื่อเทียบกับมาตรฐานสากลที่ยกระดับสูงขึ้นโดยสถาบันการเงินที่รัฐเป็นเจ้าของกลายเป็นจุดอ่อนสำคัญของระบบ เพราะมีการขยายสินเชื่ออย่างรวดเร็วตามความต้องการทางการเมือง

ในอีกด้านหนึ่ง ภาคการผลิตแท้จริงต้องเผชิญกับคู่แข่งใหม่ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจีนซึ่งมีความได้เปรียบเหนือผู้ประกอบการไทยอย่างสมบูรณ์ (Absolute Advantage) นอกจากนี้ แม้ว่าปัญหาภาคเอกชนเริ่มผ่อนคลายลงเมื่อเทียบกับช่วงที่เกิดวิกฤติใหม่ๆ แต่กลับต้องพึ่งการตัดสินใจและความช่วยเหลือจากภาครัฐมากขึ้น

ประการที่สอง “ความอ่อนแอในธรรมาภิบาล”

ในขณะที่ภาคธุรกิจเอกชนเติบโต และกลายเป็นองค์ประกอบหลักของการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ระบบกฎหมายและการบริหารมิได้มีความโปร่งใส และก้าวตามอย่างเท่าทันจนกระทั่งการทุจริตฉ้อฉลมีอำนาจครอบงำสังคมไปทั่ว

การทุจริตประพฤติมิชอบของข้าราชการและนักการเมืองนั้นเป็นต้นทุนสำคัญของภาคธุรกิจมาโดยตลอดซึ่งนายอานันท์ ปันยารชุน เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีถึงกลับกล่าวย้ำว่า “คอมมิสชั่นก็คือการคอร์รัปชั่น”

“ทุนนิยมพวกพ้อง” (Crony Capitalism) เป็นปัญหาหนึ่งที่มีความรุนแรงเป็นอย่างมาก รวมทั้งเคยทำให้นักลงทุนชาวต่างประเทศขาดความเชื่อมั่นในค่าเงินบาทและซ้ำเติมปัญหาเงินทุนไหลออกในช่วงที่เศรษฐกิจไทยประสบภาวะวิกฤติมาแล้ว

ในปัจจุบันสถาบันต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบและการสร้างความโปร่งใสไม่ว่าจะในภาครัฐหรือภาคเอกชนเต็มไปด้วยความอ่อนแออย่างเห็นได้ชัด ทั้งๆ ที่มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการปรับโครงสร้างหนี้นั้น เกี่ยวข้องกับกลไกของรัฐและผลประโยชน์จำนวนมหาศาลอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อน

ประการที่สาม “ความผิดพลาดทางนโยบาย”

นโยบายแต่ละนโยบายย่อมมีทั้งผลดีและผลเสีย รัฐจึงไม่ควรใช้นโยบายใดๆ ในลักษณะที่เป็นสูตรสำเร็จ การดำเนินนโยบายผิดพลาด ผิดวัตถุประสงค์หรือไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ย่อมนำไปสู่ความล้มเหลวได้โดยง่าย ความจริงแล้ววิกฤตการณ์ค่าเงินบาท มีสาเหตุหลักประการหนึ่งมาจากการดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน และอัตราดอกเบี้ยที่ผิดพลาด เพราะในช่วงก่อนหน้านั้นทางการต้องการลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจที่ขยายตัวรวดเร็วเกินไป จึงได้ดำเนินนโยบายอัตราดอกเบี้ยสูง ซึ่งหวังว่าจะช่วยให้การออมเพิ่มมากขึ้นในขณะเดียวกันด้วย ทว่าอัตราดอกเบี้ยที่สูงเกินไปในภาวะที่ค่าเงินบาทถูกผูกติดกับค่าเงินเหรียญสหรัฐ ในขณะเดียวกัน กลับกลายเป็นการชักนำให้ภาคเอกชนก่อหนี้ต่างประเทศมากมายอย่างไร้การควบคุม ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยมีการก่อหนี้ต่างประเทศสูงเกินตัว (Over-borrowing Syndrome) โดยที่นโยบายอัตราดอกเบี้ยสูงก็ไม่สามารถยับยั้งความร้อนแรงผิดปรกติได้เลย

ปัญหาก็คือ เมื่อค่าเงินเหรียญสหรัฐเข้าสู่ทิศทางขาขึ้นแรงกดดันให้เกิดปัญหาเงินทุนไหลออกจึงเป็นไปอย่างรุนแรง และได้ทำลายความไม่เชื่อมั่นในค่าเงินบาทจนทำให้ไม่สามารถรักษาค่าคงที่เทียบกับค่าเงินสหรัฐฯได้อีกต่อไป หนี้ต่างประเทศกลายเป็นจุดอ่อนที่ทำลายความเชื่อมั่นอย่างที่รัฐบาลไม่เคยคาดคิด

ระบบอัตราแลกเปลี่ยนของไทยต้องล่มสลายลงในวันที่ 2 กรกฎาคม 2540 บทเรียนสำหรับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจในปัจจุบันด้านหนึ่งเป็นเพราะทางการไม่สามารถดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนและอัตราดอกเบี้ยขัดแย้งกันได้ภายใต้สภาวะที่เงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายโดยเสรี

ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมานี้ ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐมีแนวโน้มอ่อนตัวลง ทำให้มีเงินทุนไหลเข้ามากและส่งผลให้ทุนสำรองระหว่างประเทศเพิ่มพูนขึ้นอย่างรวดเร็ว ความผันผวนของค่าเงินเหรียญสหรัฐ และการเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศที่มีขนาดใหญ่ขึ้น และแปรปรวนมากขึ้นนี้ เป็นการบ่งบอกว่าค่าเงินบาทนั้นจำเป็นต้องมีความยืดหยุ่นมากขึ้นกว่าเดิม ซึ่งที่จริงน่าจะช่วยให้ภาคเอกชนสามารถเรียนรู้หรือปรับตัวเข้ากับตลาดทุนโลกได้ดียิ่งขึ้น อันเป็นการลดโอกาสเกิดภาวะวิกฤติโดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านดุลการชำระเงินในอนาคตอีกด้วย

ประการที่สี่ “ความเสี่ยงจากวัฏจักรธุรกิจ”

วิกฤตการณ์ทางการเงินมักเกิดขึ้นเมื่อเศรษฐกิจเข้าสู่ระยะชะลอตัว และในแง่นี้วัฏจักรธุรกิจเป็นความผันผวนที่นำมาซึ่งความเสี่ยงได้ การบริหารเศรษฐกิจจึงจำเป็นต้องรู้จักการประมาณตนเองว่าสามารถรองรับความเสี่ยงได้มากน้อยเพียงใด

การใช้จ่ายเกินตัวในปัจจุบันอาจทำให้สถานการณ์ดูดีแต่เป็นการเพิ่มความเสี่ยงที่เกิดภาวะวิกฤติในอนาคต ซึ่งการใช้จ่ายต้องหดตัวตามฐานะเศรษฐกิจที่แท้จริง ประชาชนและภาครัฐต้องตัดรายจ่ายลง เพราะต้องชำระหนี้ที่ก่อไว้ เมื่อเศรษฐกิจเข้าสู่ระยะชะลอตัวจะสร้างแรงกดดันให้เกิดภาวะวิกฤติขึ้น ก่อนวิกฤติเศรษฐกิจ 2540 การเติบทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วได้สร้างโอกาสมากมายแก่ภาคเอกชน นักธุรกิจกล้าก่อหนี้มากขึ้นแม้แต่ในโครงการลงทุนที่มีความเสี่ยงสูงหรือมีขนาดใหญ่เกินตัว ความไม่พอเพียงของภาคธุรกิจไม่เพียงแต่ทำให้สถาบันการเงินภายในประเทศต้องปล่อยสินเชื่อจำนวนมากมายสู่โครงการที่มีความเสี่ยงสูงเท่านั้น หากยังนำไปสู่การก่อหนี้จากต่างประเทศโดยมิได้นับเอาความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนเป็นองค์ประกอบของต้นทุนที่แท้จริงไว้ด้วย

ดังนั้น เมื่อทางการไม่สามารถรักษาอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวไว้ได้ การทรุดตัวของค่าเงินบาทจึงทำให้ภาคธุรกิจต้องล้มละลายเพราะขาดความสามารถในการชดใช้หนี้เงินกู้ที่ทำสัญญาไว้ในรูปเงินดอลลาร์ ซึ่งเมื่อคิดเป็นเงินบาทแล้วต้องเพิ่มขึ้นอย่างมากมายตามค่าเงินบาทที่ลดลง

ในการแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเงิน นโยบายอัตราดอกเบี้ยต่ำนับตั้งแต่ปลายปี 2541 ได้เปลี่ยนแปลงไปจากข้อเสนอที่เคยทำกับ IMF และมีส่วนช่วยให้หนี้ต่างประเทศผ่อนคลายลง เพราะการที่ต้นทุนค่าดอกเบี้ยภายในประเทศลดต่ำลงนอกจากช่วยผ่อนเบาภาระดอกเบี้ยและการขาดแคลนสภาพคล่องแล้ว ยังช่วยให้มีการแปลงสภาพจากหนี้ต่างประเทศเป็นหนี้ภายในประเทศแทนในช่วงระยะที่ยังวิกฤติอยู่

ปัจจุบันนี้ ปัญหาการใช้จ่ายเกินตัวยังสร้างความเสี่ยงในเกณฑ์สูง ภาครัฐก่อภาระหนี้ผูกพันในลักษณะต่างๆ อย่างน่าเป็นห่วง มีการใช้เงินคงคลังซึ่งเป็นบัญชีเงินออมสะสมของภาครัฐร่อยหรอลงไปเป็นอันมาก โดยที่รัฐบาลเองขาดความตั้งใจที่จะประหยัดการใช้จ่ายเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพภาคครัวเรือนก็เช่นกัน มีการออมลดลงโดยที่หนี้สินกลับขยายตัวสวนทิศทางกัน

สำหรับภาคเอกชนที่ดูเหมือนว่าการก่อหนี้ต่างประเทศจะลดต่ำลงไปมาก แต่เป็นลักษณะชั่วคราวหาใช่การบ่งบอกว่า ประเทศไทยกำลังจะเปลี่ยนจากการเป็นประเทศผู้กู้มาเป็นประเทศผู้ลงทุนหรือประเทศผู้ให้กู้ไม่

เมื่ออัตราดอกเบี้ยภายในประเทศที่ต่ำจนผิดปกติในช่วงที่ผ่านมาต้องเพิ่มสูงขึ้นตามภาวะเงินเฟ้อในอนาคต และตามธรรมชาติของกลไกตลาดในระยะยาวแล้ว ภาคเอกชนจะมีแรงจูงใจที่จะหันไปกู้จากต่างประเทศมากขึ้น กระบวนการแปลงหนี้จากภายในประเทศเป็นหนี้ต่างประเทศจะกลับมาแทนกระบวนการเดิม ส่งผลให้การก่อหนี้โดยรวมในปัจจุบัน และภาวะชะลอตัวทางเศรษฐกิจในอนาคตจะยังคงเป็นประเด็นสำคัญที่สร้างความเสี่ยงต่อวิกฤติเศรษฐกิจในอนาคตได้เฉกเช่นในอดีต

ความเสี่ยงสามารถเป็นหายนะภัย ดังนั้น ในแง่ของบทเรียนแล้ว รัฐบาลควรบริหารความเสี่ยงให้เหมาะสม มิให้ภาระตกอยู่กับอนาคตทั้งหมด ภาคเอกชนควรต้องรับรู้ความเสี่ยงที่แท้จริงมากขึ้น ไม่ควรให้ภาครัฐหรือสาธารณชนต้องค้ำประกันหรือแบกรับภาระความเสี่ยงแทน

การบริหารเศรษฐกิจด้วยนโยบายระยะสั้นอย่างที่กระทำกันมากในปัจจุบันนี้ เป็นเพียงการเปลี่ยนแปลงที่มีลักษณะชั่วคราว แน่นอนที่สุดในทางทฤษฎีแล้วเราอาจเลื่อนช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวหรือชะลอตัวให้เร็วขึ้นหรือช้าลงไปได้บ้าง แต่ในทางการเมือง รัฐบาลที่หนักแน่นในความเป็นมืออาชีพเท่านั้นที่จะให้น้ำหนักกับอนาคต โดยไม่เสียดายโอกาสที่จะสร้างคะแนนนิยมให้เห็นผลในปัจจุบัน การเน้นผลระยะสั้นย่อมมิใช่การกระจายความเสี่ยงและมิใช่การสร้างภูมิคุ้มกันที่จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศสามารถรองรับความเสี่ยงจากภาวะวิกฤติได้

ความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจที่แท้จริงซึ่งเป็นคำตอบสำคัญ ย่อมต้องอาศัยการปฏิรูปที่เป็นระบบและให้ผลถาวรเท่านั้น